Deposito dell’indennità di esproprio e decreto di svincolo: quali rimedi giudiziari?

È possibile obbligare l'amministrazione a rilasciare anche il nulla osta allo svincolo se il giudicato contiene solo la condanna al versamento dell'indennità al M.E.F.?

Si pone una questione molto intrigata ricorrente nella prassi giudiziaria.
Si tratta cioè di verificare se il giudicato che  abbia condannato l’amministrazione al versamento della indennità al M.e.f. possa o meno comprendere anche l’obbligo  implicito al rilascio del nulla osta allo svincolo per il pagamento della indennità di esproprio.

La norma di riferimento è rappresentata  dall’art. 28 d.p.r. 327/2001 (che ha sostanzialmente reiterato la disciplina già prevista  dagli articoli 30, 48,  55 e  56 della previgente legge fondamentale n. 2359/1865).

Essa  stabilisce che l’autorità espropriante autorizza il pagamento, al proprietario od agli altri aventi diritto, della somma depositata qualora sia divenuta definitiva rispetto a tutti la determinazione dell’indennità di espropriazione, ovvero non sia stata tempestivamente notificata l’opposizione al pagamento o quando sia stato concluso tra tutte le parti interessate l’accordo per la distribuzione dell’indennità. L’autorizzazione è disposta su istanza delle parti interessate.

Nel disciplinare il “pagamento definitivo dell’indennità”, il citato art. 28 procedimentalizza in maniera articolata gli adempimenti a tal fine preordinati posti a carico dell’amministrazione, stabilendo i seguenti adempimenti:

“l’autorità espropriante autorizza il pagamento della somma depositata al proprietario o agli aventi diritto, qualora sia divenuta definitiva rispetto a tutti la determinazione dell’indennità di espropriazione, ovvero non sia stata tempestivamente notificata l’opposizione al pagamento o sia stato concluso tra tutte le parti interessate l’accordo per la distribuzione dell’indennità;
l’autorizzazione è disposta su istanza delle parti interessate  e deve dare atto  della mancata notifica di opposizioni di terzi;
all’istanza, diretta ad ottenere il nulla osta allo svincolo, i proprietari interessati devono allegare il certificato dei registri immobiliari da cui risulti che non vi sono trascrizioni o iscrizioni di diritti o di azioni di terzi nel periodo compreso nei venti anni antecedenti il decreto di esproprio.”

Il contenuto del provvedimento di nulla osta (quantunque denominato “autorizzazione allo svincolo”) è volto all’accertamento della definitività della determinazione indennitaria e dell’assenza di diritti di terzi sui beni espropriati o di opposizioni di altri soggetti al pagamento della relativa indennnità di esproprio.  Da ciò consegue  con evidenza la  mancanza in capo all’amministrazione espropriante di poteri discrezionali nell’emanazione dell’atto in esame,   finalizzato  alla tutela degli interessi privati dei proprietari aventi titolo ad incassare l’indennità di esproprio (C.d.S. 12.7.2019 n. 4894 e Cass. 16.11.2016 n. 23318).

 

La  giurisprudenza, sia ordinaria che amministrativa,  in relazione al procedimento descritto ed in presenza dei  presupposti di legge, ha ritenuto che il privato richiedente sia titolare  di un diritto soggettivo perfetto  al pagamento dell’indennità di espropriazione (ex multis Cass. SS.UU. 18.12.2008 n. 29527; C.d.S.  27.2.2008 n. 741; T.a.r. Lombardia Brescia 18.4.2018 n. 420; T.a.r. Lazio Roma 11.12.2017 n. 12178; T.a.r. Campania Salerno 26.10. ottobre 2017 n. 1541).

L’incombente procedimentale di cui si controverte  è dunque il mancato rilascio dell’autorizzazione allo svincolo dell’indennità di esproprio, che si pone “a valle” della determinazione in via definitiva  già intervenuta in sede giudiziaria.

Quindi, si pone il problema di chiarire, una volta intervenuta la determinazione giudiziale dell’indennità con il giudicato formatosi in esito al giudizio di opposizione alla stima (e definito, dunque, il “quantum” del diritto), se per il riconoscimento di  tale diritto  allo svincolo (che  si sostanzia nella  messa a disposizione della somma determinata) il proprietario debba proporre un nuovo e distinto giudizio dinanzi al giudice ordinario (con i relativi tempi necessari) oppure se possa proporre il giudizio di ottemperanza dinanzi al giudice amministrativo (con i più celeri tempi del rito camerale).

Orbene, la giurisprudenza amministrativa (C.d.S.  n. 241/2008) e quella ordinaria (Cass. SS.UU. n. 29527/2008) hanno ritenuto  che il procedimento di svincolo sfocia nell’adozione di un atto in relazione al quale (ricorrendone i presupposti di legge quali la qualità di proprietario o avente diritto, assenza di trascrizioni o iscrizioni di diritti o di azioni di terzi, ecc.) sussiste un vero e diritto soggettivo perfetto del privato che richieda  il pagamento dell’indennità di espropriazione.

In sostanza, non sussistono in capo all’amministrazione espropriante poteri discrezionali nell’emanazione dell’atto in esame.  Benché denominato “autorizzazione allo svincolo”, tale provvedimento è limitato all’accertamento della definitività della determinazione dell’indennità di esproprio in sede giurisdizionale e dell’assenza di diritti o di opposizioni di altri soggetti.

Si tratta, dunque, di tipico giudizio “di spettanza” in materia di diritti, sui quali è esclusa, per espressa disposizione di legge (art. 133 c.p.a.), la giurisdizione del g.a..

(T.a.r. Lazio Roma 11.12.2017 n. 12178; conforme in termini T.a.r. Salerno 26.10.2017 n. 1541).

Ciò ricondurrebbe la  materia  alla giurisdizione  del g.o.  (T.a.r.  Lazio Roma n. 10403/2012; T.a.r.  Emilia  Romagna Bologna n. 631/2012; T.a.r.  Campania Napoli n. 6300/2014).

Significativo  in tal senso è anche il principio affermato dalla Corte di Cassazione:

“Il  D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34…precisa al comma 3 “nulla è innovato in ordine… b) alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle  indennità di conseguenza della adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.

Poichè nella specie la A. pretende – […] – che le sia corrisposto quanto in deposito presso la detta Cassa a nome del D.S., è palese che la causa petendi della domanda attrice, in quanto relativa alla corresponsione della  indennità dovute in conseguenza di provvedimenti espropriativi, è devoluta alla  giurisdizione  del giudice ordinario (cfr. Cass. 13 dicembre 1969, n. 3939)”

(Cass. 8.12.2008 n. 29527) (conforme  la nota sentenza Cass. SS.UU. 21.1.1991 n. 541).

Tuttavia, fermi restando i principi generali indicati, si richiama l’attenzione su altre recenti pronunce le quali hanno invece affermato che  il giudicato formatosi in esito al giudizio di opposizione alla stima (che notoriamente si limita a condannare al versamento della indennità al M.e.f.)  contiene  anche l’obbligo del preliminare rilascio del provvedimento di nulla osta allo svincolo della  indennità di esproprio spettante e quello del relativo pagamento (in tale ultimo senso T.a.r. Marche 26.2.2019 n. 128).

Secondo tale diverso orientamento, a fronte di una sentenza passata in giudicato in ordine alla determinazione definitiva della indennità di esproprio che  contiene solo l’obbligo di deposito della somma, il giudice amministrativo adito per la relativa ottemperanza può  ordinare all’amministrazione, oltre che di effettuare il deposito della somma, anche di procedere al pagamento, una volta effettuate le “verifiche” cui fa riferimento il comma 2 dell’art. 28 d.p.r. 327/2001.

Il principio è stato ispirato dalle  differenti ipotesi disciplinate dall’art. 28 e dall’art. 29 d.p.r. 327/2001.

Nell’ipotesi di cui  all’articolo 28, il provvedimento finale della procedura di pagamento è attribuito all’autorità amministrativa, sul presupposto che non siano insorte questioni nel corso della procedura.

Mentre, nell’ipotesi di cui all’art. 29,  l’ordine di pagamento è emesso dal giudice – quello ordinario – per essere insorte questioni in ordine agli aventi diritto o alla ripartizione, e, quindi in presenza di opposizioni di terzi che vantino diritti sul bene espropriato.

Sul paradigma previsto dal citato art. 28, con sentenza del 24.11.2020 n. 7355 il C.d.S. ha ora stabilito:

“che come il provvedimento finale della procedura di pagamento è attribuito all’autorità amministrativa quando non siano insorte questioni nel corso della procedura di svincolo e, quindi, sostanzialmente non emergano opposizioni di terzi che vantino diritti sul bene espropriato, così allo stesso modo, in tale ipotesi la procedura di svincolo entra nel processo di ottemperanza al giudicato, con possibile ricorso al commissario ad acta anche per disporre l’ordine di pagamento;

che qualora, invece, tali questioni inerenti opposizioni di terzi emergano, il giudizio di ottemperanza del giudice amministrativo si arresta, venendo in rilievo l’applicazione dell’art. 29 citato e la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia non inerente l’esercizio del potere amministrativo ma “questioni patrimoniali” ad esso connesse, sostanziate dalla pretesa del riconoscimento e del pagamento dell’indennità all’espropriato o a soggetto terzo, pretese azionabili con azioni di accertamento e eventuale condanna davanti al giudice ordinario.”

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