L’indennità di esproprio

L’INDENNITÀ DI ESPROPRIO

Negli ultimi venti anni deve registrarsi una tendenziale progressiva espansione dei diritti dei soggetti espropriati, sia in relazione alle tutele nelle procedure espropriative, sia soprattutto in relazione ai diritti di indennizzo. Può essere utile ripercorrerne per brevi capi gli sviluppi.

Se la legge fondamentale del 1865 riconosceva il diritto al risarcimento del valore venale del bene espropriato, il legislatore via via intervenne imponendo un drastico ridimensionamento dei criteri indennitari:

¨ venne fissato il valore di esproprio dei terreni edificabili e dei beni edificati in una ridotta percentuale del valore di mercato (da ultimo art. 5 bis D.L. 333/1992);

¨ per i terreni agricoli si fissò il valore di espropriazione al valore agricolo medio, come determinato da una Commissione Provinciale degli espropri (art. 16 l. 865/71).

Tale restrittiva legislazione ha però da subito incontrato forti contrasti nella giurisprudenza ed è stata progressivamente erosa ad opera di pronunce della Corte Costituzione, della Corte di Cassazione, della Corte Europea dei diritti dell’uomo e di interventi legislativi che hanno riportato il valore di esproprio al valore di mercato del bene da espropriare.

La Corte Costituzionale, con sentenza del 30 luglio 1984 n. 231 affermava che, in caso di esproprio, l’indennizzo “pur non dovendo corrispondere all’integrale valore effettivo del bene espropriato, deve comunque garantire un serio ristoro”

E così Corte Cost. 283/93 ribadiva che “l’indennità non può essere meramente simbolica ed irrisoria, ma deve essere congrua, seria, adeguata”. Essa, continuava la Suprema Corte, non deve basarsi su una valutazione astratta, ma sulla reale connotazione e rilevanza economica del bene espropriato.

Nello stesso anno si puntualizzava che la stima del bene espropriato deve far riferimento al momento in cui si svolge il processo espropriativo e non già sulla base di diverse risultanze documentali (Corte Cost. 442/93) .

Da queste pronunce la Corte di Cassazione traeva lo spunto per ampliare progressivamente i diritti dei soggetti espropriati, affermando che “l’indennità di espropriazione deve essere congrua al fine di rispettare la garanzia economica sancita dall’art. 42 comma 3 Cost.” (Cass. 24041/2006); ed ancora che l’indennità deve essere “seria, attendibile, ed effettivamente commisurata alla natura e al valore dell’immobile, in modo da garantire la facoltà di scelta del proprietario tra l’accettazione dell’indennità offerta pur in misura minore, ma esente da decurtazioni, e il rischio della liquidazione giudiziale” (Cass. 21638/2005).

Grande ruolo ha giocato, nel riconoscimento dei diritti dei proprietari espropriati, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che facendo applicazione dell’art. 1 Prot. 1 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, ha più volte affermato che l’indennità di esproprio deve costituire un indennizzo effettivo dei diritti dei proprietari e che l’interesse collettivo non può determinare una lesione del diritto individuale della proprietà. Si è in particolare affermato che solo circostanze eccezionali di ricostruzione economico-sociale di uno Stato possono giustificare un’indennità inferiore al valore di mercato del bene.

Particolarmente esaustiva e decisiva sul punto è stata la sentenza relativa alla Causa Scordino Contro Italia (No 1), Richiesta no 36813/97. Il ricorrente lamentava un inadeguato indennizzo in ordine all’espropriazione di un terreno agricolo per la realizzazione di una strada.

La Corte ha chiaramente affermato che un indennizzo inferiore al valore venale del bene è possibile solo allorquando vi siano particolari esigenze di riforma economica e di giustizia sociale (pr. 96-97) (ad esempio sono state riconosciute cause valide di compressione dei diritti degli espropriati la riunione della Germania, il cambio Costituzionale in Grecia, i provvedimenti di nazionalizzazione degli anni ’80 in Inghilterra, l’introduzione della Repubblica in Polonia a seguito della caduta del regime comunista).

In particolare la Corte ha statuito che: “Una misura di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve predisporre un “giusto equilibro” tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (vedere, tra altri, Sporrong e Lönnroth, sentenza precitata, p. 26, § 69). La preoccupazione di assicurare un tale equilibrio si riflette nella struttura dell’articolo 1 del Protocollo n° 1 tutto intero”

“Un risarcimento che non è integrale non rende illegittima in sé la confisca dello Stato sui beni dei richiedenti (vedere, mutatis mutandis, Ex-re della Grecia ed altri, sentenza precitata, § 78). Ma resta da ricercare se, nell’ambito di una privazione di proprietà lecita, i richiedenti hanno dovuto sopportare un carico sproporzionato ed eccessivo.” (Pr.99)

101. “Nella fattispecie, l’importo definitivo dell’indennizzo fu fissato a 82 890 ITL per metro quadrato, mentre il valore commerciale del terreno stimato alla data dell’espropriazione era di 165 755 ITL per metro quadrato, paragrafi 32 e 37 sopra. Ne risulta che l’indennità di espropriazione è largamente inferiore al valore commerciale del bene in questione. Questo importo è stato tassato inoltre, ulteriormente alla quota del 20%, paragrafo 41 sopra.

102. Si tratta nella fattispecie di un caso di espropriazione isolata che non si trova in un contesto di riforma economica, sociale o politica e non si ricollega a nessuna altra circostanza particolare. Di conseguenza, la Corte non vede nessuno obiettivo legittimo “di utilità pubblica” che possa giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale.

La Corte reitera che in numerosi casi di espropriazione lecita, come l’espropriazione isolata di un terreno in vista della costruzione di una strada o per altri fini “di utilità pubblica”, solo un indennizzo integrale può essere considerato come ragionevole e in rapporto col valore del bene, Ex-re di Grecia ed altri c. Grecia (soddisfazione equa), sentenza precitata, § 36)(pr. 256)”

257. “Nella presente causa, la Corte ha appena constatato che il “giusto equilibrio” non è stato rispettato, riguardo al livello di indennizzo largamente inferiore al valore commerciale del terreno ed all’assenza di motivi “di utilità pubblica” che permettono di derogare alla regola enunciata sopra al paragrafo 95 secondo la quale, nell’assenza di suddetti motivi, ed in caso d‘”espropriazione isolata”, l’indennizzo adeguato è quello che corrisponde al valore del bene, paragrafi 99-104 sopra.

Segue che l’indennità di espropriazione adeguata nella fattispecie avrebbe dovuto corrispondere al valore commerciale del bene. La Corte va ad accordare di conseguenza una somma che corrisponde alla differenza tra i valori del terreno e l’indennità ottenuta dai richiedenti al livello nazionale.”

A seguito di tale determinante sentenza, e delle indicazioni al legislatore evidenziate all’interno della stessa dai giudici europei, la Corte Cost. 24 ottobre 2007 n. 349 ha quindi dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis del D.L. 333/92 per contrasto con gli art. 11 e 117 comma 1° della Costituzione, anche alla luce dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’uomo, non prevedendo la norma dichiarata in costituzione un ristoro integrale del danno subito.

La Corte costituzionale, inoltre, con la sentenza n. 181 del 2011 ha recentemente dichiarato la illegittimità costituzionale di ogni norma che faceva riferimento ai Vam, sancendo definitivamente che il valore di esproprio dei terreni agricoli, così come già quello dei terreni edificabili, deve corrispondere al valore di mercato del bene.



Terreni agricoli
Le recenti innovazioni legislative e le connesse pronunce giudiziarie tra cui da ultima la sentenza 181 del 10 giugno 2011 della Corte Costituzionale, permettono di affermare con certezza che l’indennità di esproprio dei terreni agricoli debba essere pari al valore di mercato degli stessi. Si definiscono terreni agricoli quei terreni in relazione ai quali il P.r.g. non preveda possibilità di edificazione.

Pur se la sentenza Scordino/Italia della Corte Europea dei diritti dell’uomo era stata data a riguardo di terreni agricoli, la Corte Costituzione e il legislatore non sono intervenuti sul testo di legge vigente.

Peraltro ciò si comprende evidenziando come l’art. 40 del T.U. 2001 (come appositamente modificato dall’art. 1 gg D.Lgs. 302/2002) aveva già innovato il tenore dell’art. 16 l. 865/71. Mentre infatti l’art. 16 parlava di indennizzo al valore agricolo medio, l’art. 40 prevede che l’indennità definitiva debbae essere corrisposta in misura pari al “valore agricolo” del bene (I comma) e che solo l’indennità provvisoria debba essere rapportata al valore agricolo medio come identificato dalla Commissione Provinciale degli espropri (II comma):

ART. 40: “1. Nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola

3. Per l’offerta da formulare ai sensi dell’articolo 20, comma 1, e per la determinazione dell’indennità provvisoria, si applica il criterio del valore agricolo medio di cui all’articolo 41, comma 4, corrispondente al tipo di coltura in atto nell’area da espropriare.”

Anche alla luce delle sentenze costituzionali già citate e della giurisprudenza europea, è evidente come il “valore agricolo” del primo comma dell’art. 40 debba identificarsi con il valore di mercato del bene oggetto di espropriazione. Una diversa lettura:

. Sarebbe costituzionalmente illegittima alla luce delle sentenze Costituzionali già menzionate e contraria alla Giurisprudenza di Cassazione (in tal senso da ultima Cass. 11782/2007 che in relazione all’espropriazione di un fondo agricolo afferma “il termine di riferimento dell’unica indennità è quindi rappresentato dal valore di mercato del bene espropriato quale gli deriva dalle sue caratteristiche naturali, economiche e giuridiche, e soprattutto dal criterio previsto dalla legge per apprezzarle”)

. Determinerebbe un indennizzo inferiore di varie volte rispetto al valore di mercato del bene, in aperto contrasto con le norme della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo e del Cittadini (vedi caso Scordino in cui la differenza era solo del 50%) e quindi suscettibile di revisione da parte della relativa Corte con contestuale condanna al risarcimento dei danni morali e materiali e responsabilità contabile dell’ente espropriante;

. Sarebbe del tutto irrazionale in relazione all’art. 40 che chiaramente differenza tra valore agricolo di mercato per la stima definitiva e valore agricolo medio per l’indennità provvisoria.

E d’altra parte è la stessa relazione governativa al D.lgs che chiarisce in via definitiva che mentre l’indennità provvisoria va commisurata al VAM, l’indennità definitiva deve rispecchiare il valore reale del terreno agricolo, con i manufatti esistenti ed il connesso valore dell’azienda agricola insistente: “Articolo 40 – Nel comma 1 si aggiunge al termine indennità la qualificazione di «definitiva» per precisare, come già previsto nelle precedenti normative, che il valore agricolo, comprensivo dell’esercizio dell’azienda agricola e dei manufatti, da prendere a base ai fini dell’indennità in parola è quello effettivo e non quello medio laddove vi sia stato rifiuto dell’indennità provvisoria basata sul valore agricolo medio.

Viene perciò sostituito il precedente comma 3 con un nuovo comma che stabilisce quale criterio dell’indennità, provvisoria da offrire all’espropriando, il valore agricolo medio (V.A.M.) secondo il tipo di coltura in atto.”

La Corte costituzionale, tuttavia, con la sentenza n. 181 del 2011 ha recentemente dichiarato la illegittimità costituzionale di ogni norma che faceva riferimento ai Vam, sancendo definitivamente che il valore di esproprio dei terreni agricoli, così come già quello dei terreni edificabili, deve corrispondere al valore di mercato del bene.



Terreni edificabili
L’indennità di esproprio dei terreni edificabili ha subito un importante innovazione in seguito alla sentenza Corte Cost. 349/2007, con cui la Suprema Corte dichiarava l’illegittimità costituzionale delle norme che in tema di esproprio di terreni edificabili prevedevano indennizzi inferiori al valore di mercato egli stessi.

A tale sentenza ha necessariamente dovuto adeguarsi il legislatore che con l’art. 2 comma 89 lett. A) della L. n. 244/2007 ha modificato i primi due commi dell’articolo 37 del T.U.Espropri (nel frattempo introdotto ad opera del D.Lgs 327/2001) disponendo al primo comma che “l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene” e stabilendo al secondo comma che “qualora l’atto di cessione non è stato concluso per fatto imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del 10%”.

. L’indennità andrà poi aumentata ulteriormente ex art. 37 comma 9, qualora l’area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli; in tal caso spetta al proprietario coltivatore un’indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato.

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QUANDO UN TERRENO E’ EDIFICABILE

Un’area va considerata edificabile se, e per il solo fatto che, come tale risulti classificata al momento dell’apposizione del vincolo espropriativo dagli strumenti urbanistici secondo un criterio di autosufficienza e prevalenza dell’edificabilità legale (Cass. S.U. 172/2001 e poi 13115/04).

Occorre quindi far riferimento alla disciplina vigente alla data del decreto di esproprio (Cass. 2537/2005).

Tuttavia Cass. 3116/2005 chiarisce che: “L’accertamento delle possibilità legali ed effettive di edificazione di un’area ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio va effettuato tenendo conto non solo della destinazione attribuita all’area dal piano regolatore generale o dal piano di fabbricazione, ma anche delle variabili apportate in sede di zonizzazione del territorio da strumenti urbanistici generali…

L’edificabilità non si riduce a quella residenziale abitativa, ma comprende tutte le trasformazioni del suolo non precluse all’iniziativa privata, ivi comprese le aree destinate a parcheggi e infrastrutture: (Cass. 9683/2000; Cass. 125/2001 S.U.; Cass. 10899/2004; Cass. 21011/06) Così Cass. 20408/ 06 afferma: “Ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, va considerato edificabile un terreno inserito dallo strumento generale (nella specie, piano di fabbricazione) in zona destinata a insediamenti industriali, non essendo necessaria una specifica destinazione conferita da uno strumento attuativo, e restando irrilevante che, all’interno della zona, il terreno possa essere destinato a servizi (nella specie, ad opere di viabilità interna), in virtù di prescrizioni di carattere preespropriativo, rapportandosi in tal caso la valutazione alle aree comprese nella zona

Ed infatti in ciascuna zona vi sono parti edificabili e parti destinate a servizi e infrastrutture: tutte devono però godere della caratteristica di edificabilità. La valutazione delle caratteristiche dell’area deve essere sempre condotta avuto riguardo all’indice di edificabilità territoriale e non fondiario (Cass. 21011/2006 e Cass. S.U. 125/2001). Quindi l’importante è valutare se la zona è agricola o edificabile, indipendentemente dalla singola destinazione del terreno ad infrastruttura, verde pubblico…

L’edificabilità di fatto concorre invece a determinare l’indennizzo, una volta che sia stata determinata la edificabilità legale: la mancata effettiva possibilità di edificare (insufficiente dimensione, indici di fabbricabilità esauriti) non incide sulla qualificazione dell’area, ma può incidere soltanto sulla riduzione del valore di esproprio (Cass. 1026/2004).

Edifici e manufatti
In caso di esproprio di edifici o di manufatto, beni andrà corrisposto il pieno valore venale degli stessi ex art. 38 T.U.

“1. Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale. (L)”

Ex art. 40 T.U. dovranno poi essere valutati secondo lo stesso criterio tutti i manufatti edilizi legittimamente edificati, mentre in generale ex art. 32 può argomentarsi la necessità di valutazione di ogni soprassuolo e miglioria, ivi comprese le piantagioni. Salvo il diritto del proprietario, ex art. 32 comma 3, di asportare tutto ciò che possa essere tolto senza pregiudizio dell’opera da realizzare.

Evidentemente in caso di manufatti privi di valore commerciale dovrà valutarsi il valore di ricostruzione.

Esproprio parziale di bene unitario
L’Art 33 prevede che “nel caso di esproprio parziale di un bene unitario, il valore della parte espropriata è determinato tenendo conto della relativa diminuzione di valore

Varie sono le ipotesi in cui l’indennità deve essere aumentata per il decremento di valore che dall’espropriazione deriva al bene residuo:

. Espropriazione di immobile a destinazione industriale in relazione al deprezzamento dei beni mobili facenti parte dell’attrezzatura industriale, ai costi legati alla rimozione e reimpianto ovvero per il fatto di non essere altrimenti utilizzabili (Cass. 375/99).

. Diminuzione dell’azienda agricola per il frazionamento dei terreni e la maggiore onerosità della gestione (Cass. 9586/95; 1927/98).

. Diminuzione di valore del fabbricato per la presenza di opere pubbliche e di immissioni di rumore ed inquinamento provocate da essa superiori alla normale tollerabilità (Cass. 6765/96, in relazione alla diminuzione di valore del bene da indennizzare per l’elevazione di livello e l’eccessivo avvicinamento di un cavalcavia stradale al corpo del fabbricato).

. Diminuzione del valore dell’immobile per la presenza di vincoli di inedificabilità dovuti alla realizzazione di sedi stradali: (Cass. 7303/1997 “Nell’ipotesi di espropriazione parziale di un fondo per l’ampliamento di una strada pubblica, il preesistente vincolo di inedificabilità (relativo all’obbligo di osservanza delle distanze previste per le costruzioni rispetto al ciglio stradale) gravante sull’area espropriata o su parte di essa, si sposta dall’area su cui gravava originariamente a quella contigua, che diviene perciò, nella stessa misura inedificabile, con la conseguenza che, in questo caso, l’esproprio colpisce un’area edificatoria, resa inedificabile nella parte in cui va a sostituire quella precedentemente destinata a zona di rispetto stradale”).

. azienda agricola privata di approvvigionamento idrico

. fabbricato privato di parcheggio o di garage

. azienda che perde parte importante del proprio valore e danni da avviamento

. villetta espropriata del giardino o del parco

. azienda privata di aree di sgombero o manovra per fabbricati industriali

(CASS. 7590/2001; 1806/2000; CASS. 9814/1999; 12386/98; 4848/98; 9686/95)

In tal senso si possono ancora leggere le seguenti pronunce:

L’indennità per l’ablazione parziale copre, in ogni caso, qualsiasi danno, diretto ed indiretto, conseguente all’esproprio, quale, “ad esempio, quello derivante dall’inclusione e/o divisione del suolo dell’espropriato, ovvero dalla perdita di accesso alla zona rimasta interclusa a seguito della realizzazione del’opera” (Cass 1928/99).

L’espropriazione parziale si configura allorché la parte espropriata e quella non espropriata siano elementi unitari sotto il profilo funzionale ed economico “ed il distacco dell’una oggettivamente influisca in modo negativo sull’altra; di talché la preponderanza della consistenza ed estensione delle parti rimaste al soggetto espropriato dopo la procedura espropriativa può incidere al fine della quantificazione del predetto nocumento” (Cass. 2210/2004).

Per determinare il valore della parte espropriata occorre tenere conto della relativa diminuzione di valore di quella residua” (Cass. 1806/2000 e 9478/97).

Cass. 9686/95: “nei casi di espropriazione parziale l’indennità va liquidata nella differenza tra il giusto prezzo che l’immobile aveva prima dell’espropriazione e il giusto prezzo che la parte residua avrà dopo…… pertanto, in caso di espropriazione parziale di un fondo con destinazione agricola, l’indennità di espropriazione va determinata sulla base del valore agricolo con riferimento alle colture effettivamente praticate nel fondo espropriato, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola e va liquidata tenendo conto dell’incidenza dell’espropriazione sul valore dell’azienda nel suo insieme”. (cosi Cass. 17112/2004)

Cass 3175/2008 “In tema di espropriazione parziale, qualora il giudice accerti, anche d’ufficio, che la parte residua del fondo sia intimamente collegata con quella espropriata da un vincolo strumentale ed obiettivo (tale, cioè, da conferire all’intero immobile unità economica e funzionale), e che il distacco di parte di esso influisca oggettivamente in modo negativo sulla parte residua, deve, per l’effetto, riconoscere al proprietario il diritto ad un’unica indennità, che può calcolarsi o sulla base della differenza tra il giusto prezzo dell’immobile prima dell’occupazione ed il giusto prezzo (potenziale) della parte residua dopo l’occupazione dell’espropriante, ovvero attraverso la somma del valore venale della parte espropriata e del minor valore della parte residua.”

Cass. sez. un. 9041/2008 “Nella fattispecie regolata dall’art. 40, va ricompresa ogni ipotesi di diminuzione di valore della parte non interessata dall’espropriazione: si prescinde, in tale valutazione, dal dato catastale della particella, dovendocisi riferire al concetto di proprietà e al nesso funzionale tra ciò che è stato oggetto del provvedimento ablativo e ciò che è rimasto nella disponibilità dell’espropriato (Cass. 24.9.2007, n. 19570), tanto più ove si tratti di suoli a destinazione agricola, in cui rileva l’unitarietà costituita dalla destinazione a servizio dell’azienda agricola (Cass. 14.5.1998, n. 4848; 15.7.1977, n. 4404). Nella specie i ricorrenti lamentano l’interclusione sia della residua particella n. 301, ma anche della distinta particella n. (OMISSIS), tuttavia dagli stessi considerata come compendio unitariamente coltivabile e non più raggiungibile a piedi o con mezzi meccanici.”



Il concetto di area unitaria ai sensi dell’art. 33 T.U.

Si ha area unitaria, quando ciò risulti dal punto di vista funzionale ed economico

La norma vuole conseguentemente fotografare e compensare il deprezzamento di un bene per effetto della separazione di un altro bene al quale sia unito in un rapporto di connessione e di dipendenza, in modo da formare una sola unità economica. In ipotesi siffatte viene allora in considerazione il distacco che influisce negativamente sul piano oggettivo (Caringella, De Marzo, De Nictolis, Maruotti, Giuffrè 2007)

Cass. 2210/04 ha messo in evidenza che l’espropriazione parziale si configura quando la parte espropriata e la parte non espropriata siano elementi di un unicum sotto il profilo funzionale ed economico ed il distacco dell’una influisca oggettivamente in modo negativo sull’altra, mentre la preponderanza della consistenza ed estensione delle parti rimaste al soggetto espropriante dopo la procedura può incidere al fine della quantificazione del nocumento, ma non ne esclude la sussistenza.

Secondo Cass. 17112/04 l’espropriazione parziale si verifica quando la vicenda ablativa investa parte di un complesso immobiliare appartenente allo stesso soggetto e caratterizzato da un’unitaria destinazione economica, ed inoltre implichi per il proprietario un pregiudizio diverso da quello ristorabile mediante l’indennizzo calcolato con riferimento soltanto alla porzione espropriata, per effetto della compromissione o comunque dell’alterazione delle possibilità di utilizzazione della restante porzione e del connesso deprezzamento di essa.

Cass. 3175/2008 “In tal modo ha correttamente applicato il disposto della L. n. 2359 del 1865, art. 40, in base al quale in tema di espropriazione parziale, qualora il giudice accerti, anche d’ufficio, che la parte residua del fondo sia intimamente collegata con quella espropriata da un vincolo strumentale ed obbiettivo (tale, cioè, da conferire all’intero immobile unità economica e funzionale), e che il distacco di parte di esso influisca oggettivamente (con esclusione, dunque, di ogni valutazione soggettiva) in modo negativo sulla parte residua, deve, per l’effetto, riconoscere al proprietario il diritto ad un’unica indennità, consistente nella differenza tra il giusto prezzo dell’immobile prima dell’occupazione ed il giusto prezzo (potenziale) della parte residua dopo l’occupazione dell’espropriante; ovvero attraverso la somma del valore venale della parte espropriata e del minor valore della parte residua (Cass. 12131/2006; 22110/2004; 17112/2004).”

Gli Artt. 49-50 stabiliscono che in caso di occupazione temporanea dell’area è dovuta una indennità per ogni anno pari ad 1/12 di quanto spetterebbe nel caso di esproprio dell’area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad 1/12 di quella annua. Per occupazione temporanea deve intendersi una occupazione del bene non destinata a sfociare in un provvedimento di esproprio: il bene (utilizzato per lo più per aree di cantiere) verrà infatti restituito al proprietario al termine dei lavori.

L’obbligo di corrispondere la predetta indennità sorge con il verificarsi della privazione del possesso del bene (Cass. 571/82), e quindi la data iniziale coincide con quella riportata sul verbale di immissione in possesso (Cass. 2563/2002).

La data finale per effettuare il calcolo deve coincidere con quella prevista per la fine lavori. La protrazione degli stessi oltre la data prevista nel decreto di dichiarazione di pubblica utilità, costituirebbe infatti occupazione illegittima e andrebbe ulteriormente e successivamente indennizzata.

Qualora tuttavia dall’occupazione temporanea derivassero danni ulteriori al terreno occupato, gli stessi vanno aggiunti all’indennità. La valutazione dell’indennità di occupazione temporanea dovrà tener conto di tutti gli elementi che concorrono a determinare non solo il mancato reddito, ma anche i danni permanenti o temporanei che il fondo potrà subire anche dopo il rilascio (es. perdita di fertilità del fondo) Cass. Civ. 2653/80. Così ovviamente dovranno essere indennizzati i soprassuoli che venissero abbattuti: alberi, muretti, piastrellature…

Oggetto di indennizzo dovranno poi essere gli eventuali ulteriori decrementi di valore che al residuo della proprietà derivino direttamente dall’occupazione temporanea ex art. 33 (Cerisano, Giuffré 2008) Così Cass. Civ. 2653/80; Cass. 24435/2006 e 591/2008

ART. 44: “È dovuta un’indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell’opera pubblica sia gravato da una servitù.” La misura è quella della ristorazione del pregiudizio subito.

Per servitù deve intendersi l’apposizione di un vincolo sulla proprietà che non tolga al proprietario il bene ma che ne limiti l’utilizzo (es. servitù di passaggio, di acquedotto, di elettrodotto…)

Così Cass. 15130/2000 “L’apposizione di servitù postula che il proprietario abbia conservato la titolarità dell’immobile, subendo peraltro la menomazione, la diminuzione o la perdita di una o più facoltà inerenti al proprio diritto dominicale, con pregiudizio permanente. Detto indennizzo, pertanto, è commisurato non a criteri predeterminati, ma al pregiudizio effettivo ed attuale, subito dal proprietario del fondo, e, attesa la funzione “lato sensu” risarcitoria, ha natura di debito di valore, suscettibile, come tale, di automatica rivalutazione monetaria”.

Cass. 10012/98 “l’indennità è destinata a ristorare il pregiudizio effettivo ed attuale da lui subito a causa dell’esecuzione dell’opera pubblica”.

L’indennità è calcolata tenendo conto della differenza tra il valore del fondo prima e dopo l’imposizione della servitù (Cass. 104/99).



Occupazione di urgenza ex art. 22 bis

L’art. 22 bis comma 5 stabilisce che per il periodo intercorrente tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione dell’indennità di espropriazione o del corrispettivo stabilito per l’atto di cessione volontaria e’ dovuta un’indennità di occupazione pari per ogni anno ad 1/12 di quanto spetti per l’esproprio dell’area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad 1/12 di quella annua.

Tale indennità va calcolata non solo sul valore del terreno ma sul valore complessivo delle piantagioni e dei manufatti insistenti sullo stesso.

Tale indennità è cosa assai diversa dall’occupazione temporanea, pur avendo un analogo metodo di calcolo: in questo caso infatti il bene verrà espropriato e questa indennità rappresenta un corrispettivo attribuito al proprietario per essere stato privato del bene, a seguito dell’immissione in possesso, prima di ricevere il pagamento dell’indennità.

Indennità aggiuntiva a coltivatore diretto e Iap
Sulla nozione di coltivatore diretto esistono più definizioni, ad ognuna delle quali corrisponde l’applicazione di discipline diverse, per contenuto e funzioni. Diverso infatti è il significato di coltivatore diretto se operiamo nell’ambito delle norme previdenziali piuttosto che in quello dei patti agrari o degli aiuti agli investimenti aziendali in agricoltura.

Concettualmente però la nozione di coltivatore diretto fa riferimento al rapporto tra il lavoro impiegato da una persona e dai suoi familiari per la coltivazione di un fondo, e le reali necessità di manodopera di quel fondo (quando questo rapporto è superiore ad un certo limite siamo in presenza di coltivatori diretti). Questa nozione non comporta che necessariamente tali persone si dedichino totalmente o anche solo prevalentemente all’attività agricola.” (dalla rivista “Il contadino”, Aprile 1999)

L’art. 40.4 T.U. espropri prevede che qualora il proprietario espropriato sia coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale abbia diritto ad un’indennità aggiuntiva pari al valore agricolo medio della coltura effettivamente praticata.

Non essendo fornita una definizione di coltivatore diretto dal T.U. espropri, deve necessariamente farsi riferimento alle definizioni che è possibile reperite nella normativa generale, non potendo essere ritenute utili le singole definizioni speciali, che in quanto tali trovano applicazione solo nella normative cui sono apposte.

L’art. 2083 c.c. nella definizione di piccolo imprenditore prevede la figura del coltivatore diretto come colui che eserciti un’attività organizzata prevalentemente con il lavoro proprio e dei componenti della famiglia.

La giurisprudenza in materia chiarisce adeguatamente il punto:

Cass. 17714/2002: “l’elemento qualificante della coltivazione diretta del fondo va ravvisato in quello che emerge dagli art. 2083, 2135 e 2751 bis c.c., trascurando le numerose altre definizioni, tutte ad efficacia settoriale. Tale elemento, pertanto, sussiste in tutte quelle ipotesi in cui la coltivazione del fondo da parte del titolare avviene con prevalenza del lavoro proprio e di persone della sua famiglia, dovendosi individuare il requisito della prevalenza in base al rapporto tra forza lavorativa totale occorrente per la lavorazione del fondo e forza lavoro riferibile al titolare ed ai membri della sua famiglia, a prescindere dall’apporto di mezzi meccanici, e distinguendosi in tal modo il coltivatore diretto dalla figura dell’imprenditore agricolo

Coltivatore diretto è colui che coltiva un fondo con il lavoro prevalentemente proprio e di persone della propria famiglia, a nulla rilevando che egli abbia diverse fonti di reddito o che contemporaneamente sia titolare di pensione di invalidità” (App. Roma 2 novembre 1992)

Sufficientemente chiara anche la nozione di “imprenditore agricolo a titolo principale”, rientrando in tale definizione ogni soggetto, in forma singola o societaria, che eserciti come attività principale quella di imprenditore agricolo.

Indennità a favore dell’affittuario di bene espropriato
Nel caso in cui il terreno espropriato sia affittato, l’affittuario ha diritto alla riscossione di un’indennità. Per affittuario deve intendesi colui che conduca in locazione l’immobile oggetto di esproprio.

La norma (artt. 37.9 e 42.1) prevede il diritto ad un’indennità a favore del “fittavolo, mezzadro e compartecipe che per effetto della procedura espropriativa… sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte l’area direttamente coltivata”.

L’indennità da corrispondersi è pari al valore agricolo medio della porzione espropriata. Requisiti indispensabili sono:

. stipulazione di regolare contratto di affitto registrato antecedente di 1 anno la dichiarazione di pubblica utilità

. Natura di coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale dell’affittuario (sul diritto di quest’ultimo a tale indennità sono peraltro presenti alcuni dubbi interpretativi)

Peraltro mentre nel caso di esproprio è l’ente pubblico che ha l’obbligo di contattare ed informare il proprietario espropriato, un tale obbligo non è rinvenibile a carico dell’ente a favore dell’affittuario di un fondo espropriato; questi pertanto deve farsi promotore di un’apposita richiesta all’ente espropriante.




Danni a beni non espropriati

Art. 44: “È dovuta indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà” .

Tale norma prevede la possibilità di indennizzo a favore di chi, non essendo stato soggetto all’espropriazione, nondimeno risenta di un danno a causa della realizzazione dell’opera pubblica (CASS. 1806/2000; 4790/2001).

Sono stati dalla giurisprudenza riconosciuti tra gli altri i seguenti danni:

. Danni derivanti da opera pubblica o dalla costruzione della stessa (Cass. 11782/92)
. Danni legati a perdita o diminuzione di un diritto:
. perdita o diminuzione del carattere irriguo di un fondo agricolo (Tr. Sup.re acque 91/1985)
. servitù di fatto per utilizzo di strada privata per accesso ad opera pubblica (Cass. 899/90)
. rumori, pericolo caduta oggetti da strada sopraelevata (Corte Appello Ancona 11 maggio 1979; Cass. 5779/84) se superino normale tollerabilità.
. perdita di servitù di passaggio (Cass. 1873/79)

In particolar modo in tema di immissioni si esprime Cass. 26261/2007In tema di espropriazione, l’indennizzo di cui all’art. 46 l. n. 2359 del 1865 per la riduzione di valore dell’immobile, spetta se l’opera pubblica abbia realizzato un’apprezzabile compressione o riduzione del diritto di proprietà inciso. Ciò non si verifica ove siano interessate quelle utilità marginali che non trovano tutela nell’ordinamento come diritti soggettivi autonomi o come attributi caratteristici e qualificanti del diritto di proprietà quali l’insolazione, l’areazione, l’ampiezza della veduta panoramica. La sensibile compressione delle obiettive possibilità di utilizzazione del fabbricato può invece verificarsi (ed è quindi dovuto l’indennizzo) nel caso di riduzione della capacità abitativa, o nel pregiudizio subito dall’immobile per effetto di immissioni di rumori, vibrazioni, gas di scarico e simili, quando (e solo se) le stesse per la loro continuità ed intensità superino i limiti della normale tollerabilità, da apprezzarsi con i criteri posti dall’art. 844 c.c.

Particolarmente importante è Cass. 26261/2007 che ha affermato: “la funzione dell’indennità di cui alla L. n. 2359, art. 46, il cui fondamento poggia non già sull’opportunità di compensare il fatto obbiettivo della (eventuale) diminuzione del valore di uso o di scambio delle proprietà immobiliari private per l’avvenuta costruzione di un’opera pubblica nelle immediate vicinanze, bensì sul principio di giustizia distributiva, per cui non è consentito soddisfare l’interesse generale attraverso il sacrificio del singolo senza che quest’ultimo ne sia indennizzato; e che perciò richiede quale necessario presupposto che il compimento dell’opera nei confronti della proprietà che la subisce comporti direttamente, l’imposizione di una servitù o costituisca un fattore di danno particolare, avente carattere permanente.

La norma contiene, infatti, una previsione diretta a porre un rimedio contro le conseguenze dannose della cosiddetta espropriazione di valore larvata, in ogni caso in cui ne ricorrano le tre note condizioni enunciate dalla giurisprudenza, di un’attività lecita della P.A. (che altrimenti si rientrerebbe nella sfera di applicazione dell’art. 2043 cod. civ.), dell’imposizione, da parte di questa di una servitù o della produzione di un danno che si concreti nella perdita o nella diminuzione di un diritto, nonché del nesso di causalità tra l’esecuzione dell’opera pubblica ed il danno.

Pertanto, siccome nel caso la ricorrenza della prima condizione era del tutto pacifica, le indagini da compiere attenevano all’accertamento degli elementi integrativi dell’evento pregiudizievole dedotto a sostegno della pretesa di un’indennità compensativa del danno subito, che essendo correlato dalla proprietaria alla esecuzione ed all’esercizio del viadotto stradale, postulava che, per effetto di tale opera pubblica si fossero verificati l’annullamento e/o la notevole menomazione di qualcuna delle facoltà costituenti il nucleo essenziale del diritto dominicale: perciò provocandone la perdita in via definitiva di una parte del contenuto patrimoniale (Cass. sez. un. 9341/2003; 10163/2003; nonché 18172/2004; 17908/2003; 8802/1999).

La giurisprudenza di questa Corte, pur nella varietà delle situazioni prese in esame, è ispirata al criterio direttivo che non può ritenersi indennizzabile ogni pregiudizio, anche lieve, arrecato al diritto dei privati dalla realizzazione di un’opera pubblica, ma che occorre un’apprezzabile compressione o riduzione del contenuto del diritto inciso (cfr. Cass. 6 aprile 1982 n. 2106; Cass. 24 maggio 1984 n. 3188; Cass. 15 novembre 1984, n. 5779); e che non attingono questo livello di consistenza quelle utilità marginali che non trovano tutela nell’ordinamento giuridico come diritti soggettivi autonomi o come attributi caratteristici e qualificanti del diritto di proprietà quali l’insolazione, l’areazione, l’ampiezza della veduta panoramica. (Cass. 30 aprile 1969 n. 1393; Cass. 6 aprile 1982 n. 2106). Sicché ha costantemente ritenuto non indennizzabili la limitazione dell’insolazione e dell’aerazione derivante all’immobile del privato dall’esecuzione di un’opera pubblica eseguita nel rispetto delle leggi, ed utilizzata secondo la sua normale destinazione, trattandosi di “utilità” non protette come diritti soggettivi, né la maggiore difficoltà di accesso alla pubblica via a carico dell’immobile del privato non integrante perdita di una parte del contenuto patrimoniale del diritto di proprietà: anche perché in tali casi, come in ogni altra ipotesi di perdita di vantaggi, comodità o amenità preesistenti, la menomazione del diritto dominicale sostanzialmente non si diversifica da quella ricevuta da ogni altro fondo nelle cui vicinanze passi un viadotto autostradale (3^ condizione), dando luogo ad una situazione ormai ampiamente diffusa nel contesto della viabilità generale e anche al di fuori di questa.

Tali nocumenti sono allora indennizzabili soltanto se superino i limiti di una menomazione di aspetti solo marginali del diritto dominicale, e si traducano in una sensibile compressione delle obiettive possibilità di utilizzazione degli edifici latistanti: come si verifica esemplificativamente allorché, trattandosi di casa d’abitazione, comportino la riduzione della capacità abitativa del bene. Così come è indennizzabile ai sensi del menzionato art. 46, il pregiudizio subito da dette costruzioni per effetto di immissioni di rumori, vibrazioni, gas di scarico e simili, quando (e solo se) le stesse per la loro continuità ed intensità superino i limiti della normale tollerabilità, perciò da apprezzarsi con i criteri posti dall’art. 844 cod. civ.; posto che in entrambi i casi dette propagazioni per il loro carattere obbiettivo e l’elevato grado di incidenza, diminuiscono e svalutano sensibilmente la possibilità di godimento dell’immobile secondo la sua destinazione propria e specifica, arrecandovi un pregiudizio permanente, particolare e differenziato: concettualmente equiparabile ad una parziale espropriazione per pubblica utilità del suo valore intrinseco, da compensare perciò con un indennizzo.

Per stabilire, poi, se le stesse superano la normale tollerabilità, questa Corte (Cass. 5697/2001; 9693/1990) ha affermato: a) che occorre, anzitutto, avere riguardo alla destinazione della zona ove sono situati gli immobili, perché se è prevalentemente abitativa, il contemperamento delle ragioni della proprietà con quelle della produzione deve esser effettuato dando prevalenza alle esigenze personali di vita del proprietario dell’immobile adibito ad abitazione rispetto alle utilità economiche derivanti dal collegamento stradale; mentre se non lo è, il concetto di normale tollerabilità delle immissioni deve essere notevolmente più ampio di quello applicabile rispetto ai centri prevalentemente occupati da case di civile abitazione ed ispirato soprattutto al principio sociologico e giuridico secondo il quale l’interesse del privato proprietario a non subire danni derivanti dalla realizzazione di opere pubbliche, nonché dal loro funzionamento ed esercizio, deve armonizzarsi con l’interesse collettivo ad usufruirne ed utilizzarle per lo sviluppo delle attività commerciali, produttive e simili proprie di una determinata collettività in un determinato momento storico, in relazione ad un determinato stadio di civiltà; b) che mancando nella legge una misura in base alla quale si stabilisce con criteri automatici il limite di tollerabilità, resta affidato al giudice di merito, chiamato a determinarlo, un compito moderatore ed equilibratore da esercitarsi di volta in volta con equo e prudente apprezzamento,nel quadro delle direttive di legge (cfr. D.P.C.M. 1 marzo 1991 e successivi), in relazione sia alle condizioni dei luoghi ed alle attività normalmente svolte in un determinato contesto, sia al sistema di vita ed alle correnti abitudini della popolazione nel presente momento storico; e tenuto altresì conto delle esigenze della convivenza sociale e dell’entità degli interessi in conflitto, nonché della funzione sociale della proprietà.”

L’occupazione illegittima Si parla di occupazione illegittima in ogni caso in cui il procedimento di esproprio sia viziato da gravi irregolarità, ivi compreso il caso in cui l’ente pubblico abbia occupato e costruito l’opera su un suolo privato in assenza di qualunque procedura espropriativa in atto.

Prima dell’approvazione del T.U. Espropri la Giurisprudenza aveva sancito da un lato l’irrevocabile acquisizione al patrimonio pubblico del suolo e del bene ivi costruito, dall’altro il diritto all’integrale ristoro dei danni subiti a favore del proprietario del bene illegittimamente occupato ed acquisito.

Tale ricostruzione in un secondo momento superata dalla stessa giurisprudenza, era stata tuttavia di fatto recepita dall’art. 43 D.p.r. 327/2001 il quale sostanzialmente prevedeva la possibilità di atti espropriativi in sanatoria.

L’articolo è stato quindi dichiarato illegittimo costituzionalmente con la sentenza 293/2010.

Una norma peraltro analoga è stata inserita con l’approvazione nel 2011 dell’art. 42 bis

Il proprietario pertanto potrà alternativamente chiedere:

. la restituzione dei beni occupati illegittimamente, con demolizione delle opere e rimissione in pristino dello stato dei luogo, oltre al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima

. Il risarcimento integrale del danno subito per ablazione illegittima.

L’ente pubblico potrà tuttavia procedere ad una sorte di sanatoria dell’abuso compiuto, riconoscendo al proprietà una indennità di esproprio, maggiorata di un risarcimento del danno calcolato in termine percentuali sulla base di quanto stabilito dall’art. 42 bis.

Stante il carattere di illecito permanente dell’occupazione illegittima, la Giurisprudenza ritiene non sussistere termini di prescrizione: il diritto del proprietario potrà pertanto essere fatto valere anche a distanza di molto tempo.

Competente è il tar in caso di atti espropriativi viziati da illegittimità, la giurisdizione ordinaria in caso di occupazione condotta in assenza di atti espropriativi.



Il pagamento dell’indennità di esproprio
A) IN CASO DI ACCETTAZIONE DELL’INDENNITA’ PROVVISORIA

. se la parte ha accettato l’indennità provvisoria di esproprio ha diritto da subito ad un acconto dell’80%. In caso di ritardo nel pagamento decorrono interessi legali;

. il proprietario espropriato deve depositare entro 60 giorni dall’accettazione la documentazione comprovante la piena proprietà. L’Autorità espropriante deve ordinare al beneficiario dell’espropriazione, decorsi i 30 giorni dalla notifica dell’indennità provvisoria, di procedere al pagamento in favore del proprietario delle indennità accettate. L’intera indennità o il saldo è corrisposto entro i successivi 60 giorni. Decorso detto termine sono dovuti gli interessi legali.

. si procede quindi alla cessione volontaria o all’emissione del decreto di esproprio



B) IN CASO DI MANCATA ACCETTAZIONE DELL’INDENNITA’ PROVVISORIA

Deposito dell’indennità provvisoria

. decorsi trenta giorni dalla comunicazione dell’indennità provvisoria senza che sia avvenuta l’accettazione, l’autorità espropriante dispone entro 30 giorni il deposito dell’indennità provvisoria presso la Cassa depositi e prestiti. Occorre comunque un decreto in cui autorità espropriante ordini al beneficiario dell’espropriazione il deposito;

. il proprietario espropriato può in qualsiasi momento percepire la somma depositata, con riserva di chiedere l’importo effettivamente spettante a titolo di indennità definitiva

. la Cassa depositi e prestiti provvede al pagamento quando il proprietario produca una dichiarazione in cui assume ogni responsabilità in relazione ad eventuali diritti di terzi;

Pagamento dell’indennità definitiva di esproprio a seguito di stima

. Ove l’interessato accetti in modo espresso la stima definitiva l’autorità espropriante autorizza il pagamento. Ove manchi accettazione espressa nei trenta giorni l’autorità espropriante ordina il deposito nella cassa Depositi e prestiti. L’autorizzazione è disposta su istanza delle parti interessate.

. Unitamente all’istanza vanno depositati: certificato dei registri immobiliari, attesto del promotore che non vi siano state opposizioni di terzi.

. Il promotore dell’espropriazione esegue il pagamento dell’indennità definitiva entro il termine di 60 giorni, decorrente dalla comunicazione del decreto che ha ordinato il pagamento, salvo il caso in cui egli abbia proposto, entro lo stesso termine, l’opposizione alla stima definitiva dell’indennità mediante citazione in Corte di Appello.

N.B.: seppure i termini di legge farebbero pensare a tempi di pagamento celeri e modalità di pagamento semplici, nella realtà la riscossione delle indennità di esproprio è uno dei momenti più delicati e gli enti pubblici ritardano il pagamento anche per periodi di tempo lunghissimi. Si consiglia pertanto di farsi seguire in tale fase da personale esperto.



APPROFONDIMENTI

Pagamento dell’indennità di esproprio: obbligo di garanzia della pubblica amministrazione in presenza di un concessionario

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