Opposizione alla stima: a chi fare causa?

La casistica offerta dalla esperienza e dalla prassi amministrativa offre un ampio ventaglio di figure di collaborazione tra l’amministrazione espropriante e soggetto promotore dell’espropriazione e/o altri soggetti.
Spesso, dal contenuto degli atti espropriativi notificati il proprietario può essere disorientato  nell’individuare il soggetto contro il quale proporre l’opposizione alla stima per rivendicare la maggiore indennità di esproprio.

La risposta al quesito deve prendere le mosse dall’art. 3 d.p.r. 327/2001 il quale prevede:
– che per “espropriato”  si intende il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato;
– che per “autorità espropriante”  si intende, l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento, ovvero il soggetto privato al quale sia stato attribuito tale potere, in base ad una norma;
– che per “beneficiario dell’espropriazione”, si intende il soggetto, pubblico o privato, in cui favore è emesso il decreto di esproprio;
– che  per “promotore dell’espropriazione”, si intende il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione.

Spesso, l’autorità espropriante, avvalendosi di volta in volta di forme di collaborazione diverse, delega ad altri soggetti l’espletamento  di  atti,  attività ed  adempimenti  del procedimento di esproprio.

La domanda che deve proporsi il proprietario è contro quali di questi soggetti bisogna agire in giudizio?
La risposta impone di individuare preliminarmente quale sia  la natura e (tra quelle astrattamente configurabili) l’esatta figura giuridica che connota la  collaborazione/intesa sottesa al  rapporto corrente tra i soggetti che partecipano al procedimento di esproprio.

Quanto alla ipotesi della “concessione traslativa”

Come è noto, la concessione traslativa  produce una molteplicità di effetti, tra i quali il trasferimento al concessionario delle funzioni e dei poteri espropriativi appartenenti al soggetto concedente,  l’acquisto della titolarità del rapporto espropriativo,  l’imputazione al concessionario (che agisce come organo indiretto dell’amministrazione) degli atti espropriativi posti in essere in nome proprio (con  produzione nei confronti dei terzi degli stessi effetti che produrrebbe l’azione diretta dell’amministrazione alla quale il concessionario viene sostituito),  l’obbligo del pagamento diretto delle indennità espropriative, il  conferimento al concessionario della legittimazione  passiva  nel giudizio di opposizione alla stima.

Affinchè possa esservi una “concessione traslativa” con la produzione degli effetti tipici appena indicati (ed in particolare l’esclusione di ogni forma di responsabilità  in capo alla amministrazione concedente e l’imputazione della stessa esclusivamente al concessionario in capo quale restino accollati in via esclusiva tutti gli obblighi indennitari), non è sufficiente che al concessionario sia semplicemente affidato l’incarico di provvedere, per conto dell’ente pubblico affidante, all’espletamento degli adempimenti e delle procedure amministrative, tecniche e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni.  È invece soprattutto necessario che il trasferimento dei poteri e delle funzioni pubbliche a cominciare dalla progettazione delle opere,  dalla  dichiarazione di p.u,  dal compimento di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la loro realizzazione, fra cui in particolare quelle dirette all’acquisizione delle aree occupate anche mediante le procedure di espropriazione”. È necessario che il conseguente  regime della responsabilità esclusiva in capo al concessionario sia espressamente previsto dalla legge (Cass. 14.6.2016 n. 12260), atteso che non è certamente consentito alla pubblica amministrazione di disporre a sua piacimento e sollevarsi da responsabilità che invece l’ordinamento attribuisce ad essa  (Cass.  14.1.2014 n. 604; Cass. 28.5.2014 n. 11902; Cass. 24.6.2015 n. 13094; Cass. 26.1.2016 n. 1379).

Quanto alla ipotesi della “delega impropria”

La figura della cosiddetta “delega impropria” è disciplinata dall’art. 60 della legge n. 865/1971 secondo cui “Gli enti ed istituti, incaricati dell’attuazione dei programmi previsti dalla presente legge, acquisiscono dai comuni le aree all’uopo occorrenti; gli stessi enti ed istituti possono tuttavia procedere direttamente all’acquisizione delle aree in nome e per conto dei comuni, d’intesa con questi ultimi”.

In questo caso, la giurisprudenza pacifica della Suprema Corte ha stabilito:
– che gli atti del procedimento di esproprio sono comunque emessi a nome  dell’amministrazione delegante e dunque imputabili direttamente solo a questa (Cass. n. 7511/2003);
– che sussiste in ogni caso la  responsabilità solidale del delegante e del delegato ai fini del pagamento della indennità espropriative, con la conseguente diluizione in capo ad ogni di essi della legittimazione processuale passiva (Cass. 20.5.2016 n. 10530)

Quanto al criterio del soggetto “beneficiario” della espropriazione

La corretta chiave di lettura è offerta dalla  giurisprudenza della Suprema Corte secondo la quale, anche in ipotesi delega al compimento degli atti espropriativi o di concorso di più enti nell’attuazione dell’opera pubblica (ed indipendentemente dai rapporti interni tra i vari soggetti che rilevano solo ai fini dell’eventuale rivalsa dell’uno verso l’altro), la  individuazione del soggetto tenuto al pagamento delle indennità espropriative, e dunque del soggetto  passivamente legittimato nel giudizio di opposizione alla stima, va fatta con esclusivo riferimento  al decreto di esproprio in base al soggetto in favore del quale esso è stato emesso (in funzione cioè  del beneficiario della espropriazione).
(Cass. 16.3.2021 n. 7374)
(conformi Cass. 20.5.2016 n. 10530; Cass. 15.7.2016 n. 14527; Cass. 16.6.2016 n
. 12456; Cass. 24.6.2015 n. 13094).

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