occupazione illegittima e coltivatore diretto

Decreto di acquisizione sanante e coltivatore diretto

Cassazione civile, sez. I , 22/03/2021 , n. 7975

In caso di espropriazione per pubblica utilità conclusasi tramite l’adozione del decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 , deve riconoscersi in favore del proprietario coltivatore diretto dell’area l’indennità aggiuntiva di cui all’ art. 17 della l. n. 865 del 1971 , possedendo quest’ultima una funzione compensativa del pregiudizio provocato all’attività lavorativa, ulteriore ed autonoma sia rispetto al valore della proprietà perduta, sia rispetto alla componente non patrimoniale, forfettariamente liquidata dall’art. 42 bis nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.

Con la sentenza 7975 del marzo di quest’anno la Corte di appello chiarisce un punto importante non esplicitato direttamente nell’art. 42 bis dpr 327/2001. in analogia con quanto previsto dall’art. 40 dpr 327/2001 la Corte chiarisce che ove il decreto di acquisizione sanante vada a colpire un terreno coltivato da un proprietario coltivatore diretto, quest’ultimo avrà diritto all’indennità aggiuntiva che normalmente gli spetterebbe in caso di espropriazione legittima.

La ratio di tale decisione viene ravvisata dalla Corte, nell’esigenza di compensare il pregiudizio lavorativo subito dal proprietario coltivatore.

nullità e annullabilità procedimento espropriativo

Gli atti del procedimento espropriativo: nullità o annullabilità?

Il regime ordinario dell’invalidità degli atti amministrativi è quello dell’annullabilità. Ciò comporta che gli atti stessi, nonostante eventuali elementi di vizio, rimangano validi ed efficaci in mancanza di una sentenza dichiarativa dell’annullabilità emessa in sede di Giurisdizione amministrativa a fronte di una tempestiva impugnazione dell’atto nei termini di legge che ordinariamente sono di 60 giorni.

L’art. 21-septies della l.241/1990, (l.15 del 2005), ha tuttavia introdotto anche nell’ambito del procedimento amministrativo alcune cause di nullità. È nullo, infatti, il provvedimento viziato da difetto assoluto di attribuzione, nonché quello adottato in violazione del giudicato e in tutti gli altri casi espressamente previsti dalla legge. Ulteriori ipotesi di nullità sono costituite da difetto di qualità di ordine pubblico del soggetto emanante l’atto, dall’incompetenza assoluta dell’organo, quando l’atto sia viziato da violenza fisica, quando l’oggetto dell’atto sia impossibile, illecito o indeterminato. Infine, si ha nullità dell’atto in caso mancanza di forma essenziale e mancanza del destinatario.
Il codice del processo amministrativo all’art. 31, co.4 ha espressamente previsto l’azione di nullità, disponendo che “La domanda volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni. La nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente o essere rilevata d’ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle nullità di cui all’articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del Libro IV”. 

Mentre quindi un atto amministrativo annullabile deve essere impugnato nel termine di 60 giorni, un atto nullo deve essere impugnato nel maggior tempo di 180 giorni.

Sul tema della nullità degli atti amministrativi emessi nell’ambito del procedimento espropriativo è intervenuto più volte il consiglio di Stato. Può infatti leggersi: Consiglio di Stato, sez. IV , 26/01/2021 , n. 778: “Qualsiasi vizio del procedimento espropriativo non esclude la natura autoritativa del decreto d’esproprio, quale atto con cui si esercita il potere previsto dalla normativa di settore; poiché non rileva la gravità del vizio prospettato, non possono essere considerati nulli gli atti del procedimento espropriativo che, in ipotesi, siano stati emessi in violazione di una legge (che costituisce uno dei tre tradizionali vizi dell’atto amministrativo).”

Il supremo Collegio della Giurisdizione Amministrativa ha quindi stabilito che in tema di diritto delle espropriazioni per pubblica utilità, stante il carattere autoritativo del decreto di esproprio, gli atti amministrativi emessi non siano mai nulli, ma solo annullabili, onde l’obbligo di impugnarli nel più breve termine di 60 giorni, la non permanente opponibilità da parte del resistente e la non rilevabilità di ufficio della nullità stessa.

maggiorazione ex art. 37.2 espropri

La maggiorazione ex art. 37.2 nell’esproprio dei terreni edificabili

L’art. 37 comma 2 dpr 327/2001 prevede, in caso di esproprio di beni edificabili, che l’indennità di espropriazione debba essere maggiorata del 10% in caso di accordo di cessione bonaria, o quando tale accordo non si sia concluso in quanto l’ente espropriante ha offerto un’indennità provvisoria inferiore agli 8/10 di quella definitivamente stabilita. La Corte di Cassazione nella sentenza 7369/2021 evidenzia come tale maggiorazione costituisca a tutti gli effetti parte dell’indennità di espropriazione: “In materia di espropriazione per pubblica utilità, l’azione volta ad ottenere la maggiorazione del dieci per cento dell’indennità di esproprio, ai sensi dell’art. 37, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001, deve essere promossa nel termine perentorio di trenta giorni, previsto per la domanda di determinazione giudiziale dell’indennità dall’art. 54, comma 2, d.P.R. citato – nel testo previgente al d.lgs. n. 150 del 2011 -, poiché tale maggiorazione costituisce una componente della ridetta indennità.

Da tale principio consegue ad esempio che la medesima maggiorazione debba essere considerata nell’ambito della rideterminazione a mezzo di commissione arbitrale ex art. 21 dpr 327/2001 in quanto costituente parte dell’indennità di esproprio.

Da ciò può ulteriormente desumersi come anche tale maggiorazione indennitaria debba costituire base per il calcolo dell’occupazione di urgenza ex art. 22 bis comma 5 dpr 327/2001 ove dovuta per legge.

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Acquisizione sanante: l’indagine sulla situazione urbanistica dell’area va condotta alla data in cui si è realizzata la fattispecie traslativa

Cassazione civile sez. VI, 21/12/2020, n.29184

In tema di acquisizione sanante, nell’ipotesi in cui la vicenda ablatoria sia riferibile direttamente al provvedimento acquisitivo adottato ai sensi dellart. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, è a tale data, in cui si è realizzata la fattispecie traslativa, che deve essere condotta l’indagine sulla situazione urbanistica dell’area, non assumendo alcuna rilevanza quale detta situazione fosse all’epoca dell’accordo di programma o dell’irreversibile trasformazione. (Nella specie la S.C. ha cassato la sentenza con la quale la Corte di appello aveva affermato la necessità di fare riferimento alle possibilità legali ed effettive di edificazione al momento dell’illecito anziché al momento del decreto acquisitivo emesso dal commissario “ad acta” in sede di ottemperanza).

corte di cassazione

Acquisizione sanante ex art. 42 bis dpr 327/2001: qual è il giudice competente?

La Corte di Cassazione ritorna sul tema della competenza in tema di acquisizione sanante ex art. 42 bis dpr 327/2001 effettuando una nuova remissione della questione alla Sezioni Unite della Corte.

Le Sezioni Unite si erano già espresse nella sentenza n. 15283/2016, sancendo una competenza funzionale e unitaria in capo dalla Corte di Appello sia in tema di indennizzo che di risarcimento del danno. Ora la I sezione ritiene di dover chiedere un riesame della vicenda sostenendo che l’interpretazione offerta nel 2016 si scontri con il dato testuale della norma e con i principi generali dell’ordinamento in tema di risarcimento del danno.

Cassazione civile sez. I, 24/12/2020, (ud. 29/10/2020, dep. 24/12/2020), n.29625

Massime

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Intestazione

                    LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE                  

                        SEZIONE PRIMA CIVILE                        

              Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:             

Dott. CAMPANILE Pietro                              –  Presidente   –

Dott. MELONI    Marina                              –  Consigliere  –

Dott. CAIAZZO   Luigi Pietro                        –  Consigliere  –

Dott. SCALIA    Laura                          –  rel. Consigliere  –

Dott. CARADONNA Lunella                             –  Consigliere  –

ha pronunciato la seguente:                                          

                     ORDINANZA INTERLOCUTORIA                       

sul ricorso 4216/2017 proposto da:

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero della

Giustizia, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore,

domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l’Avvocatura

Generale dello Stato, che li rappresenta e difende ope legis;

– ricorrenti –

contro

Sintesi S.p.A., impersona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Via del Plebiscito n. 102, presso

lo studio dell’avvocato Giuseppe Lombardi, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato Gianluca Gariboldi, e Mauro Pisapia,

giusta procura in calce al controricorso;

e contro

Itinera S.p.a., già Grassetto Lavori S.p.a., in proprio e nella

qualità di capogruppo-mandataria dell’Associazione Temporanea di

imprese con         P. & C. S.p.A., CO.GE. Costruzioni Generali

S.p.A. e Gelfi Costruzioni S.p.A., in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via

degli Scipioni n. 288, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe

Giuffrè, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati

Emilio Magnoni, Alessandro Mazza e Antonino Cimellaro, per procura

in calce al controricorso e ricorso incidentale condizionato e

procura in calce alla costituzione di nuovo difensore;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

e contro

Sintesi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Via del Plebiscito n. 102, presso

lo studio dell’avvocato Giuseppe Lombardi, che la rappresenta e

difende unitamente all’avvocato Gianluca Gariboldi, e Mauro Pisapia,

giusta procura in calce ai controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

avverso l’ordinanza della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il

28/11/2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

29/10/2020 dal Cons. Dott. Laura Scalia;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale

Nardecchia Giovanni Battista, che ha concluso per il rigetto;

udito, per i ricorrenti, l’Avvocato Fedeli, che si riporta;

udito, per la controricorrente e ricorrente incidentale Itinera

S.p.A., l’Avvocato Cimellaro, che si riporta;

udito, per la controricorrente Sintesi S.p.A., l’Avvocato Pisapia,

che si riporta.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte di appello di Milano, con l’ordinanza in epigrafe indicata, ha pronunciato sull’opposizione alla stima proposta da Sintesi S.p.A. in un giudizio di determinazione dell’indennizzo dovuto in seguito all’adozione, in data 31 luglio 2013, di un provvedimento D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 42-bis con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Provveditorato Interregionale alle OO.PP. per la Lombardia e la Liguria) ed il Ministero della Giustizia avevano acquisito, con efficacia sanante, il terreno di proprietà della prima su cui era stato realizzato il carcere di (OMISSIS).

La Corte meneghina ha così rideterminato le somme dovute all’opponente – all’esito di una procedura di esproprio che, non portata a formale compimento in ragione della tardività del decreto ablativo, aveva interessato fondo di proprietà – a titolo di indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non le somme, rispettivamente, di Euro 28.111.657,30 e di Euro 2.811.165,73 e, ancora, per l’occupazione illegittima, l’importo di Euro 13.400.330,48, quest’ultimo determinato in applicazione del criterio legale di cui all’art. 42-bis, comma, 3 D.P.R. cit. pari al cinque per cento del valore venale dell’area.

In giudizio sono state rigettate le eccezioni di difetto di giurisdizione e di competenza sollevate da Itinera S.p.A., concessionaria dell’opera pubblica nella procedura ablativa, anch’essa evocata in lite dalla proprietà opponente, in applicazione dell’indirizzo che, formatosi sulle sentenze della Corte costituzionale e di questa Corte di cassazione, sostiene, nel carattere autonomo e speciale della procedura ex art. 42-bis cit., la natura indennitaria e non risarcitoria anche delle somme previste per l’occupazione illegittima in quanto voce del complessivo indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al precedente comma 1, secondo un’interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori.

Il riferimento al “titolo risarcitorio”, pure contenuto all’art. 42-bis, comma 3 D.P.R. cit. a definizione delle voci indennitarie, doveva attribuirsi ad una mera “imprecisione lessicale” secondo la dizione, che, fatta propria dai giudici di appello, era stata utilizzata dalle Sezioni Unite di questa Corte di cassazione con la sentenza del 25 luglio 2016 n. 15283.

Sulle premesse di autonomia del procedimento di acquisizione sanante, la Corte di merito ha ritenuto, di contro alle deduzioni dei due dicasteri e per quanto di rilievo in questo giudizio, con l’ammissibilità del ricorso introdotto nelle forme del giudizio di opposizione alla stima di esproprio, il difetto di legittimazione della concessionaria Itinera S.p.A. sulla cui responsabilità per comportamento illecito, insieme alle Amministrazioni opposte, era pendente un distinto giudizio di danno davanti ai giudici amministrativi.

I giudici della Corte di appello hanno quindi riconosciuto a titolo di indennizzo la somma pari a quella stimata dal nominato consulente tecnico di ufficio in applicazione della percentuale di legge sul valore venale del bene, nell’apprezzata irrilevanza, agli atti, del corrispettivo stabilito in un contratto di affittanza agraria stipulato tra la proprietà e terzi coltivatori, i cui effetti erano cessati prima dell’adozione del provvedimento di acquisizione sanante del 31 luglio 2013.

3. Per la cassazione dell’indicata ordinanza ricorrono con due motivi il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero della Giustizia.

Resistono con controricorso Sintesi S.p.A., che propone altresì ricorso incidentale affidato a due motivi, ed Itinera S.p.A., che formula in via incidentale ricorso condizionato con unico motivo.

In occasione dell’odierna udienza di discussione, i Ministeri ed Itinera S.p.A. hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero della giustizia con il primo motivo fanno valere la violazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42 bis in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

I ricorrenti rilevano che il Consiglio di Stato, pronunciando con la sentenza n. 4817 del 2014 sulla impugnativa avverso la decisione del Tar Lombardia n. 1276 del 2012 nel distinto giudizio di danno incardinato davanti al giudice amministrativo, aveva rimarcato la corresponsabilità della concessionaria Itinera S.p.A. (già Grassetto S.p.A.), per non essersi questa attivata al fine di sollecitare l’adozione di un provvedimento che ponesse fine alla perdurante occupazione sine titulo dell’Amministrazione, nell’ambito di una procedura ablativa divenuta illecita per mancata tempestiva adozione del decreto di esproprio.

L’opzione esercitata dall’Amministrazione di emettere un provvedimento di acquisizione sanante del terreno, non dando così seguito alla restituzione del bene e ed al pagamento del relativo risarcimento, non avrebbe potuto esonerare la concessionaria da ogni conseguenza.

2. Con il secondo motivo i ricorrenti deducono la violazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis e l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

La Corte di appello aveva erroneamente applicato il criterio, indicato nell’art. 42-bis D.P.R. cit., comma 3, u.p. del cinque per cento del valore venale dell’area nella quantificazione dell’indennità per occupazione senza titolo, in tal modo disattendendo le articolate censure delle Amministrazioni resistenti.

Nella microzona in cui rientrava anche il terreno in questione, prima del P.G.T. (Piano di Governo del Territorio) del 2012 erano consentiti solo l’esercizio di attività agricola ed edificazioni funzionali, come anche attestato dalle fotografie aeree e dai documenti in atti, per una utilizzazione in cui rientrava il contratto di affittanza agraria, con effetti dall’11 novembre 1993 al 10 novembre 1998, concluso dalla proprietaria.

3. Con l’unico motivo del ricorso promosso in via incidentale, Sintesi S.p.A. denuncia l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio nei termini di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 e l’errata applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

Le Corte di appello di Milano aveva omesso di esaminare la domanda con cui l’esponente aveva richiesto sull’indennità per l’occupazione senza titolo, calcolata anno per anno nella misura del cinque per cento sul valore dell’area, il riconoscimento degli interessi a decorrere da ogni singolo anno di occupazione fino alla data del loro effettivo pagamento e/o deposito presso la competente tesoreria della Cassa Depositi e Prestiti.

4. Itinera S.p.a con i due motivi del ricorso incidentale condizionato fa valere:

a) la violazione o falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, la mancanza ed apparenza della motivazione, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, avendo la Corte di merito quantificato l’indennizzo per l’occupazione senza titolo nella misura del cinque per cento del valore venale pur risultando in atti una diversa entità del danno, in ragione della stipula di un contratto di affittanza agraria tra la dante casa di Sintesi S.p.A. ed i signori A.;

b) la violazione o falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis e della L.R. Lombardia n. 12 del 2005, art. 46 in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, la nullità del provvedimento in relazione all’art. 132 c.p.c., comma 4, e art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, la mancanza o apparenza della motivazione in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 in quanto la determinazione dell’indennità era intervenuta, mancando la motivazione di dare conto delle dettagliate osservazioni dei consulenti di parte.

5. Per la fattispecie in esame viene all’attenzione di questa Corte di cassazione in relazione dell’acquisizione sanante di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis il passaggio, fondamentale, nella formulazione della norma, che attiene alla quantificazione della somma di denaro da corrispondersi “a titolo risarcitorio” al proprietario in ragione dell’ablazione dell’area occupata.

Nella più ampia disciplina contenuta nell’art. 42-bis D.P.R. cit., comma 3, si riconosce al proprietario destinatario del provvedimento di acquisizione un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale sofferto – il primo fissato secondo il valore venale del bene, determinato in forza di libera contrattazione di mercato al momento in cui si proceda all’acquisizione, con i correttivi di cui all’art. 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7 nel caso di terreno edificabile, ed il secondo determinato in via forfettaria nella misura del dieci per cento del valore venale del bene – e, “a titolo risarcitorio”, una somma per il mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima, fermo restando, sussistendone i presupposti, il diritto alla corresponsione dell’indennità di occupazione legittima da determinarsi ex art. 50 D.P.R. cit.

Segnatamente la norma, per quanto qui in rilievo, stabilisce che: “per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma”.

Una lettura della cornice di sistema, in cui l’indicata previsione si inserisce, conduce questa Prima Sezione civile a dubitare della bontà della soluzione data nella sentenza delle Sezioni Unite n. 15283 del 25 luglio 2016 in punto di qualificazione dell’indicata posta e, nel vincolo di coerenza nascente dall’applicazione dell’art. 374 c.p.c., comma 3, determina questo Collegio a rimettere la questione alle medesime Sezioni Unite per sollecitare un ripensamento del principio di diritto affermato.

6. Nell’indicata occasione le Sezioni Unite di questa Corte, nel pronunciare sulla giurisdizione, hanno attribuito a quella del giudice ordinario, nella competenza funzionale della Corte di appello, non solo la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo previsto per la fattispecie di acquisizione sanante di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis ma anche quella avente ad oggetto l’interesse del cinque per cento del valore venale del bene, nel rilievo che l’utilizzo da parte del legislatore della locuzione “a titolo di risarcimento del danno” sia frutto di una “una mera imprecisione lessicale” (p. 7 motivazione).

Le esigenze d’indole sistematica fatte proprie dalle indicate Sezioni Unite, anche attraverso la riaffermazione dei contenuti della propria precedente ordinanza, la n. 22096 del 2015 – per le quali, nella fattispecie di cui all’art. 42-bis D.P.R. cit., l’illecita o l’illegittima utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, con le altre specifiche condizioni previste dalla norma, costituisce soltanto il presupposto indispensabile per l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante -, lasciano salda l’esigenza di non alterare negli effetti, in punto di giurisdizione e di competenza, la natura legittima del sotteso eccezionale procedimento espropriativi.

Tanto dovendo valere sia quanto agli indennizzi previsti per il pregiudizio patrimoniale, e non, risentito dal privato all’esito della perdita della proprietà sia quanto alle somme riconosciutegli per il periodo di occupazione illegittima.

Le indicate poste concorrono, tutte, si è detto, ad integrare un unico indennizzo destinato a ristorare l’ablato del pregiudizio sofferto per una lettura che è imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti espropriativi D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 53, comma 2 ed art. 133, lett. g), u.p. c.p.a., nella correlata unicità della competenza funzionale della Corte di appello D.Lgs. n. 150 del 2011, ex art. 29 (principio ancora ripreso, con identica motivazione, in sede di regolamento di giurisdizione, da Sezioni Unite del 21/02/2019 n. 5201).

7. Ritiene questa Sezione che, nella dichiarata esigenza di riordino della giurisdizione e competenza nella materia dell’indennità di esproprio, pure intesa in coerenza con i principi di difesa e del giusto processo (artt. 24 e 111 Cost.), l’indicata lettura sacrifica, in modo non rispettoso del dato letterale, il ventaglio di posizioni sostanziali vantate dai soggetti coinvolti in una procedura espropriativa, sovvertendo altresì le regole, prioritarie, dell’effettività del diritto al risarcimento del danno e del relativo regime dell’onere probatorio.

L’operata esegesi dell’istituto dell’acquisizione sanante si presta così a critica per un duplice profilo.

7.1. l’interpretazione delle Sezioni Unite, infatti, da un canto forza il dato letterale della norma che, nella interpretazione datane, è destinato a collocarsi al di fuori di ogni possibile variante di senso, non vedendosi come quanto espressamente riconosciuto a titolo di risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima possa tramutarsi in un indennizzo per attività lecita e tanto nella diversità della natura delle poste indicate, rimarcata, se del caso, dall’indole della fonte ovverosia dalla illegittimità dell’occupazione.

7.2. La lettura data non rispetta neppure la sistematica del risarcimento del danno nella materia dell’esproprio.

Il provvedimento di accuisizione sanante, fisiologicamente operante ex nunc in quanto espressivo di un’attività nuova e legittima della P.A., sortisce l’effetto di distendersi anche per il tempo passato, in un’epoca in cui non era stato ancora adottato, e tanto in ragione di una impropria operatività ex tunc destinata a tramutare, sotto la comune copertura indennitaria, in modo irragionevole, in lecito quanto era in precedenza illecito.

Nella natura autonoma e speciale del procedimento di esproprio che segue alla legittima adozione del provvedimento di acquisizione sanante, ragionare di soli effetti indennitari, assorbendo attraverso il richiamo all'”imprecisione lessicale” ogni distinta categoria rsarcitoria, sostiene, così, ad esempio, la legittimazione passiva rispetto alla posta risarcitoria della sola p.A. che quel provvedimento abbia adottato e nega” per il periodo di occupazione che precede l’acquisizione, insieme al carattere illegittimo del provvedimento, con la illiceità degli effetti, l’impossibilità che di questi ultimi venga chiamato a rispondere il concessionario ovverosia il soggetto con cui l’Amministrazione, riservando a sè quantomeno i poteri di controllo, abbia condiviso le attività di esproprio, nella negata configurabilità di forme di responsabilità o di corresponsabilità.

In siffatto contesto resta altresì non ragionevolmente soddisfatto ogni dubbio sulla misura di sussistenza di un autonomo giudizio di danno proposto o da proporsi dal privato per l’epoca in cui l’operato dell’Amministrazione non si trovava sotto l’egida del provvedimento ex art. 42-bis D.P.R. cit.

Anche il principio dell’onere probatorio rimane sovvertito là dove non si chiama il soggetto danneggiato a provare il pregiudizio sofferto (vd. invece ex plurimis: Cass., 24/04/2019, n. 11203; Cass., 25/05/2018, n. 13071) e tanto in ragione di una forfettizzazione presuntiva del danno (così per la percentuale del cinque per cento del valore venale del bene) che, prevista dalla norma e destinata più propriamente ad operare sul piano del giudizio, deve consentire, pure nel suo predefinito ammontare, non solo modifiche in melius, ma anche in peius nello scrutinio della posizione del privato.

Si assiste altrimenti alla definizione di una sanzione della condotta della p.A. sostenuta da una lettura della funzione sociale della proprietà ex art. 42 Cost. che oblitera gli effetti redistribuitivi che si accompagnano al danno, quale costo da ripartirsi tra tutta la collettività, nella sola affermata necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori.

8. Con il recupero del principio dell’estraneità della fase risarcitoria al procedimento espropriativo propriamente detto, rispetto al quale nell’ipotesi di acquisizione sanante D.P.R. n. 327 del 2001, ex art. 42-bis cambia soltanto lo strumento tecnico-giuridico attraverso il quale si realizza l’effetto traslativo della proprietà in favore dell’Amministrazione, si sollecitano le Sezioni Unite di questa Corte a ripensare al principio di cui alla sentenza n. 15283 del 25/07/2016 in un quadro in cui le ragioni della giurisdizione e della concentrazione della cognizione, alle quali si connettano più spedite modalità di definizione della lite in un quadro di più agevole accesso a tutela, restino coerenti con l’assetto sostanziale della materia.

9. Si rimette la decisione del ricorso alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 374 c.p.c., comma 3.

PQM

P.Q.M.

Rimette la decisione del ricorso alle Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima civile, il 29 ottobre 2020.

Depositato in Cancelleria il 24 dicembre 2020

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L’occupazione illegittima e la caducazione degli accordi bonari sull’indennità

La mancata emissione del decreto di esproprio nel termine quinquennale di legge comporta, come noto, la sopravvenuta illegittimità dell’occupazione del terreno eventualmente già condotta dalla Pubblica Amministrazione nell’ambito di una procedura espropriativa.

Se anche quindi, al momento dell’apprensione del bene, la presa di possesso fosse stata legittima, il mancato completamento della procedura espropriativa con l’emissione del decreto di esproprio determina la caducazione del titolo dell’occupazione che, quindi, diviene illegittima.

Come noto, tuttavia, la procedura espropriativa può concludersi anche con la redazione notarile di un accordo di cessione bonaria del bene soggetto ad esproprio, di cui all’art. 45 dpr 327/2001. In questo caso l’atto notarile determina il trasferimento della proprietà del bene in favore della pubblica amministrazione in luogo dell’emissione del decreto di esproprio.

Occorre tuttavia ben differenziare l’accordo notarile di cessione bonaria, dal mero accordo sull’indennità di esproprio sottoscritto privatamente tra le parti (autorità espropriante ed espropriato).

Mentre infatti la cessione bonaria notarile è, come visto, un atto che oltre a regolare il profilo indennitario determina la traslazione della proprietà del bene, l’accordo sul valore dell’indennità di esproprio consegue l’unico fine di rendere definitiva la determinazione del corrispettivo dovuto per l’esproprio subito e non determina, quindi, il trasferimento della proprietà in favore della pubblica amministrazione. Per conseguire tale secondo effetto, quindi, sarà comunque necessaria o la stipula di un accordo bonario notarile o l’emissione di un decreto di esproprio.

Ci si chiede quindi, cosa accada nel caso in cui raggiunto tra le parti l’accordo economico sul valore dell’indennità di esproprio, non si giunga al trasferimento della proprietà nei termini di legge. A tale interrogativo ha recentemente risposto:

 

 

Cassazione civile sez. I, 06/03/2020, n.6487: “In tema di espropriazione per pubblica utilità, l’accordo bonario sull’indennità spettante all’espropriando non comporta “ipso facto” la cessione volontaria del bene, sicchè con l’accettazione dell’indennizzo l’entità stabilita diventa definitiva e non più contestabile in base all’art. 12, comma 2, della l. n. 865 del 1971, solo in caso di successiva adozione del decreto di esproprio, in mancanza del quale la procedura espropriativa non si perfeziona e si ha la caducazione degli accordi e degli atti compiuti nella sua pendenza.” Fonte: Giustizia Civile Massimario 2020

 

La Suprema Corte evidenzia come solo l’adozione del decreto di esproprio (o un accordo notarile di cessione bonaria) perfezioni la procedura espropriativa. In mancanza quindi l’occupazione diventa illegittima, con tutte le note conseguenze.

La caducazione della legittimità della procedura espropriativa, tuttavia, ha effetto anche sugli accordi inerenti la determinazione dell’indennità di espropriazione i quali quindi, non solo non sono sufficienti a stabilizzare la regolarità della procedura espropriativa, ma sono essi stessi travolti dalla sopravvenuta illegittimità della procedura.

Quando quindi una procedura espropriativa non sia regolarmente conclusa, l’occupazione già condotta dalla pubblica amministrazione diviene illegittima e gli accordi sull’indennità già eventualmente sottoscritti tra le parti, vengono a decadere, perdendo ogni efficacia vincolante tra le parti.

Il proprietario che abbia subito l’occupazione illegittima, potrà quindi valersi di tutti gli strumenti di legge per la tutela del suo diritto di proprietà e dei suoi diritti economici, senza subire alcuna limitazione per l’aver firmato un accordo sull’indennità quando il procedimento espropriativo era ancora legittimamente condotto dalla pubblica amministrazione.

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Occupazione Illegittima: non ammissibile la rinuncia traslativa alla proprietà del bene occupato

Il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria, con le sentenze gemelle 2 e 4 del 20 gennaio 2020, torna sul tema dell’occupazione illegittima e sancisce l’impossibilità di una rinuncia traslativa alla proprietà del bene occupato dalla Pubblica Amministrazione.

La questione concerneva il dubbio in ordine alla possibilità da parte del proprietario che abbia subito una illegittima occupazione, di agire in giudizio non per chiedere la restituzione del bene, ma per chiedere il risarcimento del danno, rinunciando, esplicitamente o implicitamente, alla proprietà del bene stante l’irreversibile trasformazione dello stato dei luoghi.

Il tema era stato più volte affrontato in giurisprudenza, con esiti contrastanti, seppure le ultime pronunce emesse sia dal Consiglio di Stato che dalla Corte di Appello, parevano voler andare verso un accoglimento di tale possibilità.

Ora il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria e con due sentenze gemelle, esclude categoricamente tale possibilità, evidenziando come l’illecito permanente commesso dalla pubblica amministrazione possa risolversi solo con:

  • un atto di accordo tra le parti stipulato davanti al Notaio con traslazione volontaria della proprietà
  • la restituzione del bene ad opera della Pubblica Amministrazione, con rimissione in pristino dello stato dei luoghi e il pagamento dell’occupazione illegittima
  • l’emissione di un provvedimento di acquisizione sanante ad opera della Pubblica Amministrazione

 

Ecco riportato il testo integrale della sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, n. 2 del 20 gennaio 2020

Per vedere invece il testo della sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plenaria n. 4 del 20 gennaio 2020 clicca qui

 

 

SENTENZA

Consiglio di Stato ad. plen. – 20/01/2020, n. 2

Intestazione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 di A.P. del 2019, proposto

da

Pa. Fa., rappresentato e difeso dagli avvocati  Gianluigi  Bidetti  e

Fabio Valenti, con domicilio eletto presso lo studio  Laura  Polimeno

in Roma, via Giulio Venticinque, 6;

contro

Ministero delle  Infrastrutture  (Già  Min.  Lavori  Pubblici),  Anas

S.p.A. (Già Ente Nazionale per le Strade  –  Anas),  in  persona  dei

legali  rappresentanti  pro  tempore,    rappresentati    e    difesi

dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma,

via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Cocemer S.p.A. Cg A.T.I., Ati – Le. S.r.l., Ati – Pal Strade  S.r.l.,

Ati – Ssp Costruzioni S.r.l. non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la  Puglia,

Sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 3373/2007, resa tra  le

parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2019  il  Cons.

Paolo Giovanni Nicolò  Lotti  e  uditi  per  le  parti  gli  avvocati

Gianluigi Bidetti, e dello Stato Davide Di Giorgio.

 

FATTO

L’odierno appellante ha proposto ricorso al T.A.R. deducendo che il decreto ministeriale di data 8 aprile 1992, che ha approvato il progetto dei lavori di costruzione della Tangenziale ovest della città di Lecce ed ha fissato i termini per la realizzazione dei lavori e l’emanazione dei decreti di esproprio, era stato annullato dalla Sezione Quarta del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2719-2000 e che era stata nel frattempo realizzata l’opera pubblica sul suo terreno, irreversibilmente trasformato in assenza di un decreto d’esproprio.

L’appellante aveva, quindi, chiesto il risarcimento del danno in conseguenza della illecita e illegittima apprensione del bene, essendo certamente impossibile la restituzione.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione di Lecce, sez. I, con sentenza 25 settembre 2007, n. 3373 ha ravvisato un’ipotesi di occupazione acquisitiva, che integra “un fatto illecito ascrivibile a responsabilità della P.A. che si perfeziona a partire dal momento in cui il possesso del suolo di proprietà del ricorrente deve essere considerato sine titulo” e ha accolto l’eccezione di prescrizione del diritto del ricorrente al risarcimento del danno da occupazione acquisitiva, rilevando che l’occupazione d’urgenza sarebbe divenuta illegittima il 21 ottobre 1997, sicché il termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 2947 c.c. (applicabile ai sensi dell’art. 2043 c.c.) sarebbe decorso alla data di notifica del ricorso di primo grado, avvenuta il 5 agosto 2004.

Parte ricorrente, attuale appellante, ha proposto il presente appello, contestando l’accertata prescrizione e deducendo che egli avrebbe perduto il diritto di proprietà, con la contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà del suolo in questione in capo alla P.A., avvenuta con la sua apprensione del bene.

Le controparti appellate hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello.

Il Collegio della Sezione semplice di questo Consiglio, cui era assegnata la causa, ha emesso sentenza parziale e contestuale ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria (sentenza parziale/ordinanza 30 luglio 2019, n. 5391).

Nel merito, ha ritenuto che il TAR avesse erroneamente accolto l’eccezione di prescrizione.

A questo punto, ha verificato quali ulteriori statuizioni andassero emanate per definire la controversia e ha ritenuto che, nel caso di specie, in applicazione dell’art. 42-bis Testo Unico Espropriazione, avrebbe dovuto ordinare all’Autorità che utilizza la tangenziale di emanare un provvedimento che disponesse o l’acquisizione del bene al suo patrimonio indisponibile o, in ipotesi, la sua restituzione.

Previamente, tuttavia, ha rilevato due questioni giuridiche di massima, strettamente connesse e pregiudiziali alla decisione dell’appello, ovvero:

  1. a) se la domanda risarcitoria degli appellanti vada qualificata come dichiarazione di ‘rinuncia abdicativa’ del bene in questione;
  2. b) se, in caso affermativo, una tale rinuncia abbia giuridica rilevanza.

All’udienza pubblica del 13 novembre 2019 la causa veniva trattenuta in decisione dall’Adunanza Plenaria.

 

DIRITTO

  1. La questione di diritto sottoposta a questa Adunanza riguarda la configurabilità, nel nostro ordinamento giuridico, della rinuncia abdicativa quale atto implicito ed implicato nella proposizione, da parte di un privato illegittimamente espropriato, della domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario derivante dall’illecito permanente costituito dall’occupazione di un suolo da parte della P.A., a fronte della irreversibile trasformazione del fondo.

Deve in primo luogo perimetrarsi il tema d’indagine oggetto del presente giudizio.

La questione, infatti, non riguarda l’ammissibilità in generale dell’istituto della rinuncia abdicativa, che conosce un vivace dibattito in altri settori dell’ordinamento.

Infatti, benché il Legislatore non abbia espressamente disciplinato in una norma ad hoc la rinuncia abdicativa, la prevalente tradizionale dottrina ne afferma la sua ammissibilità.

Trattasi di un negozio giuridico unilaterale, non recettizio, con il quale un soggetto, il rinunciante, nell’esercizio di una facoltà, dismette, abdica, perde una situazione giuridica di cui è titolare, rectius esclude un diritto dal suo patrimonio, senza che ciò comporti trasferimento del diritto in capo ad altro soggetto, né automatica estinzione dello stesso.

Gli ulteriori effetti, estintivi o modificativi del rapporto, che possono anche incidere sui terzi, sono, infatti, solo conseguenze riflesse del negozio rinunziativo, non direttamente ricollegabili all’intento negoziale e non correlate al contenuto causale dell’atto, tant’è che la rinuncia abdicativa si differenzia dalla rinuncia cd. traslativa proprio per la mancanza del carattere traslativo-derivativo dell’acquisto e per la mancanza di natura contrattuale, con la conseguenza che l’effetto in capo al terzo si produce ipso iure, a prescindere dalla volontà del rinunciante, quale mero effetto di legge.

Per il suo perfezionamento non è, pertanto, richiesto l’intervento o l’espressa accettazione del terzo né che lo stesso debba esserne notiziato.

L’oggetto del presente giudizio è, al contrario, limitato alla rinuncia abdicativa nella materia dell’espropriazione, e riguarda la mera possibilità di riconoscere la rinuncia abdicativa nell’atto di proposizione in giudizio della richiesta di risarcimento del danno per perdita della proprietà illecitamente occupata dalla P.A., in seguito, come detto, all’irreversibile trasformazione del fondo occupato.

  1. La tesi della rinuncia abdicativa deriva dai principi affermati in tema dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 9 febbraio 2016, n. 2, intervenuta peraltro per la diversa finalità di chiarire quali siano i poteri del commissario ad acta nominato per l’esecuzione dei provvedimenti occorrenti ad ottemperare ad un giudicato amministrativo relativo ad una vicenda di acquisizione cd. sanante ex art. 42-bis. TUEs.

La tesi in discussione è stata per la prima volta organicamente e sistematicamente ammessa dalla giurisprudenza amministrativa con la sentenza del CGA 25 maggio 2009, n. 486 ed è stata ricostruita negli stessi termini dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (cfr. Cass. civ., Sez. Un., 19 gennaio 2015, n. 735), per i casi devoluti alla giurisdizione del giudice civile, nei giudizi instaurati prima della entrata in vigore della legge n. 205-2000, che ha poi previsto la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia espropriativa.

Favorevoli alla rinuncia abdicativa sono state anche Cass. civ., sez. I, 24 maggio 2018, n. 12961, nonché Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2017, n. 5686.

Ancora di recente la sentenza Cass. civ., Sez. Un., n. 3517-2019, resa in materia di impugnazione di un atto di asservimento coattivo in sanatoria ex art. 42-bis T.U. espropriazione, ha ribadito princìpi consolidati in dichiarata adesione a quanto espresso dalla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 2 del 2016.

Anche la giurisprudenza di questo Consiglio si è più volte pronunciata nel senso dell’ammissibilità della rinuncia abdicativa in materia espropriativa (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2018, n. 3105; Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2018, n. 2396).

  1. L’orientamento favorevole evidenzia che tale linea ricostruttiva presenta, sul piano pratico, aspetti favorevoli per il privato espropriato.

In primo luogo, infatti, valorizza il principio di concentrazione della tutela ricavabile ex art. 111 Cost., quale corollario del principio di ragionevole durata del processo, che sarebbe pregiudicato dalla sua segmentazione in una fase amministrativistica relativa al giudizio sulla legittimità degli atti espropriativi e in una fase civilistica per la determinazione del quantum da corrispondere al soggetto espropriato.

In secondo luogo, offre maggiori garanzie di compensare integralmente l’utilità (rectius: il bene) perduto dal privato, poiché, il quantum deve essere corrisposto al soggetto espropriato a titolo di risarcimento del danno (che è ordinariamente integrale) e non a titolo di indennizzo (che invece, come è noto, è solo parametrato al valore del bene perduto).

Inoltre, poiché il risarcimento del danno è connesso alla proposizione della relativa domanda da parte del privato in giudizio, che implica rinuncia abdicativa, è da tale momento che si verifica un debito di valore, con tutte le note implicazioni in tema di interessi legali e rivalutazione.

Questa Adunanza ritiene tuttavia che l’ipotesi ricostruttiva della rinuncia abdicativa, quanto meno nella materia in esame, non possa essere condivisa.

Essa, invero, sul piano strutturale e normativo, si espone a un triplice ordine di obiezioni; e segnatamente:

– non spiega esaurientemente la vicenda traslativa in capo all’Autorità espropriante;

– la rinuncia viene ricostruita quale atto implicito, secondo la nota dogmatica degli atti impliciti, senza averne le caratteristiche essenziali;

– soprattutto, e in senso decisivo e assorbente, non è provvista di base legale in un ambito, quello dell’espropriazione, dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livello costituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo. Va ricordato, infatti, sotto questo profilo, che occorre evitare, in materia di espropriazione cd. indiretta, di ricorrere a istituti che in qualche modo si pongano sulla falsariga della cd.occupazione acquisitiva, cui la giurisprudenza fece ricorso negli anni Ottanta del secolo scorso per risolvere le situazioni connesse a una espropriazione illegittima di un terreno che avesse tuttavia subìto una irreversibile trasformazione in forza della costruzione di un’opera pubblica. È noto che tale istituto non può più trovare spazio nel nostro ordinamento a seguito delle ripetute pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che ne hanno evidenziato la contrarietà alla Convenzione Europea, in particolare per quanto riguarda l’art. 1 del primo protocollo Addizionale (ex multis, sentenza CEDU 17 novembre 2005).

  1. Per quanto riguarda la prima obiezione (mancata spiegazione esauriente della vicenda traslativa in capo all’Autorità espropriante), si deve rilevare, infatti, che se l’atto abdicativo è astrattamente idoneo a determinare la perdita della proprietà privata, non è altrettanto idoneo a determinare l’acquisto della proprietà in capo all’Autorità espropriante.

Nel diritto privato, è discusso se l’art. 827 c.c. possa essere la base legale di una dichiarazione di rinuncia del proprietario di un diritto reale immobiliare, a parte i casi previsti dalla legge, ed effettivamente tale norma prevede che gli immobili che non sono in proprietà di alcuno spettino al patrimonio dello Stato, quale effetto giuridico conseguente ad una determinata situazione di fatto (vacanza del bene).

Tuttavia, tale acquisto, peraltro a titolo originario e non derivativo, si realizzerebbe in capo allo Stato e non in capo all’Autorità espropriante, attuale occupante e in possesso del bene, che sarebbe del tutto esclusa dalla vicenda giuridica pur avendone costituito la causa efficiente tramite l’illecita apprensione del bene del privato.

La spiegazione dell’effetto traslativo, pertanto, sarebbe del tutto eccentrica rispetto al rapporto amministrativo che viene innescato dall’Amministrazione espropriante, rendendo evidente l’artificiosità della soluzione teorica proposta.

Né l’effetto traslativo può essere recuperato attraverso l’ordine di trascrizione della sentenza di condanna al risarcimento del danno (e, quindi, della sua rinuncia abdicativa implicita a favore dell’Amministrazione espropriante), atteso che, come è noto, le vicende della trascrizione si pongono solo sul piano dell’opponibilità verso terzi degli atti giuridici dispositivi di diritti reali, ma non disciplinano la validità e l’efficacia giuridica degli stessi. Se l’atto non è in sé idoneo a determinare il passaggio del bene in capo all’Amministrazione espropriante non potrà già di per sé essere trascrivibile e all’eventuale ordine del giudice contenuto nella sentenza non potrebbe riconoscersi base legale.

  1. Per quanto riguarda la seconda obiezione (rinuncia abdicativa quale atto implicito, ma carenza in tale rinuncia delle caratteristiche essenziali degli atti impliciti), si deve ricordare che la rinuncia abdicativa, se riferita al ricorso giurisdizionale, non viene effettuata dalla parte, né personalmente, né attraverso un soggetto dotato di idonea procura.

Nel campo del diritto amministrativo, come è noto, è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’Amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente, congiungendosi tra loro i due elementi di una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente e della possibilità di desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5887 e, di recente, Cons. Stato, Sez. V, n. 589 del 2019).

Ciò che emerge dalla dogmatica degli atti impliciti nel diritto amministrativo è inequivocabilmente la sussistenza di un atto formale, perfetto e validamente emanato il quale contiene “per implicito” un’ulteriore volontà provvedimentale, oltre a quella espressa claris verbis nel testo del provvedimento medesimo.

È evidente, in questa ricostruzione, che non sussistono violazioni del principio di legalità dell’azione amministrativa perché la volontà amministrativa esiste ed è contenuta in un atto avente tutte le caratteristiche previste dalla legge per conferirle validità, con la peculiarità che detta volontà è ricavabile da un’interpretazione non meramente letterale dell’atto.

Nel caso di specie, tuttavia, l’istituto della rinuncia abdicativa si pone come radicalmente estraneo alla teorica degli atti impliciti che, così come ricordato, riguarda solo gli atti amministrativi e non gli atti del privato.

Né è possibile, evidentemente, utilizzare lo stesso paradigma per ricondurre la volontà di chiedere il risarcimento del danno alla volontà di abdicare alla proprietà privata.

In primo luogo, sul piano sostanziale, non sembra che da una domanda risarcitoria sia possibile univocamente desumere (null’altro che) la rinuncia del privato al bene: la domanda risarcitoria, infatti, denuncia inequivocabilmente un illecito di cui la parte richiede la riparazione; ma a fronte della pluralità di strumenti offerti dall’ordinamento nonché in presenza di una disciplina legale del procedimento espropriativo, la domanda risarcitoria non può costituire univoca volontà espressa di rinuncia al bene.

Sul piano formale, poi, va considerato che la domanda di risarcimento del danno contenuta nel ricorso giurisdizionale amministrativo è una domanda redatta e sottoscritta dal difensore e non dalla parte proprietaria del bene che ha la disponibilità dello stesso e che è l’unico soggetto avente la legittimazione ad abdicarvi, in quanto atto incidente e dispositivo di un bene immobiliare proprio della parte.

Né è, altrettanto evidentemente rinvenibile una procura a vendere (rectius: a rinunciare) nel mandato difensivo della parte al proprio difensore, che non contiene neppure implicitamente una legittimazione al difensore a rinunciare al diritto di proprietà del proprio assistito.

  1. Ma, al di là delle criticità che appalesa l’adesione alla teoria della rinuncia abdicativa nella materia in questione, è decisiva, per la soluzione del quesito posto, la terza ed ultima obiezione (assenza di base legale in un ambito, quello dell’espropriazione, dove è centrale il principio di legalità), di cui deve rimarcarsi il carattere assorbente per escludere l’operatività della rinuncia abdicativa quale strumento legalmente idoneo a definire l’assetto degli interessi coinvolti in una vicenda di espropriazione cd.indiretta.

Al riguardo, si deve ricordare in primo luogo che, ai sensi dell’art. 42, commi 2 e 3 Cost., la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge (che, peraltro, “ne determina i modi di acquisto”) e può essere, “nei casi preveduti dalla legge”, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.

La rinuncia abdicativa non costituisce uno dei casi previsti dalla legge.

Anzi, in una certa prospettiva, sembra richiamare -come si accennava- l’ormai tramontato istituto dell’occupazione acquisitiva, di cui la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha evidenziato la contrarietà alla Convenzione Europea.

Come è noto, l’istituto della c.d. occupazione “appropriativa” o “acquisitiva”, che determinava l’acquisizione della proprietà del fondo a favore della pubblica amministrazione per “accessione invertita”, allorché si fosse verificata l’irreversibile trasformazione dell’area, è un istituto di origine pretoria, sorto con la sentenza della Corte di Cassazione 26 febbraio 1983, n. 1464.

L’istituto, che pure rispondeva, nel silenzio della legge, all’esigenza pratica e sistematica di definire l’assetto proprietario di un bene illegittimamente occupato e il conseguente assetto degli interessi, risultava peraltro evidentemente privo di base legale ed è stato pertanto ritenuto illegittimo dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, con la conseguenza che, attualmente, il mero fatto dell’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non assurge a titolo di acquisto, non determina il trasferimento della proprietà e non fa venire meno l’obbligo dell’Amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso.

L’istituto della rinuncia abdicativa, di chiara matrice pretoria, finirebbe per presentare gli stessi problemi e dubbi interpretativi entrando in eliminabile tensione con i principi enunciati dalla Corte Europea e con le guarentigie apprestate al diritto di proprietà dalla nostra Carta Costituzionale.

  1. È nel delineato contesto normativo che il legislatore nazionale è intervenuto per regolare la fattispecie in esame, fornendo per ciò stesso una base legale, sistematica e coerente, alla disciplina ivi prevista, dapprima con l’art. 43 TUEs. (approvato con il d.P.R. n. 327-2001 ed entrato in vigore il 30 giugno 2003) e poi, dopo la dichiarazione della sua incostituzionalità per eccesso di delega, con l’art. 42-bis (introdotto nel testo unico dall’art. 34, comma 1, L. n. 111 del 2011).

Infatti, per i casi di occupazione sine titulo di un fondo da parte della Autorità devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è in vigore la specifica disciplina prevista dall’art. 42-bis del testo unico sugli espropri, che ha in dettaglio individuato i poteri e i doveri della medesima Autorità, nonché i poteri del giudice amministrativo.

L’art. 42-bis, in particolare:

– prevede che l’Autorità che utilizza sine titulo un bene immobile per scopi di interesse pubblico, dopo aver valutato, con un procedimento d’ufficio (che può essere sollecitato dalla parte in caso di inerzia), gli interessi in conflitto, adotti un provvedimento conclusivo del procedimento con cui sceglie se acquisire il bene o restituirlo, al fine di adeguare la situazione di diritto a quella di fatto;

– in altri termini, vincola l’Amministrazione occupante all’esercizio del potere ed attribuisce alla stessa un potere discrezionale in ordine alla scelta finale, all’esito della comparazione degli interessi;

– comporta che, nel caso di occupazione sine titulo, l’Autorità commette un illecito di carattere permanente (Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2; Sez. IV, 31 maggio 2019 n. 3658; Sez. IV, 13 maggio 2019, n. 3070; Sez. IV, 21 marzo 2019, n. 1869; Sez. IV, 18 febbraio 2019, n. 1121; Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3009; Sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4106; Sez. IV, 1° agosto 2017, n. 3838; cfr. Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3752; Sez. IV, 16 giugno 2007, n. 2582, con considerazioni sull’allora vigente art. 43, rilevanti nel sistema incentrato sull’art. 42-bis);

– esclude che il giudice decida la ‘sorte’ del bene nel giudizio di cognizione instaurato dal proprietario;

– a maggior ragione, non può che escludere che la ‘sorte’ del bene sia decisa dal proprietario e che l’Autorità acquisti coattivamente il bene, sol perché il proprietario dichiari di averlo perso o di volerlo perdere, o di volere il controvalore del bene. Come se il proprietario del bene fosse titolare di una sorta di diritto potestativo a imporre il trasferimento della proprietà, mediante rinuncia al bene (implicita o esplicita che sia), previa corresponsione del suo controvalore (non rileva, sotto questo profilo, se a titolo risarcitorio o indennitario).

L’art. 42-bis ha, quindi, definito in maniera esaustiva la disciplina della fattispecie, con una normativa autosufficiente, rispetto alla quale non trovano spazio elaborazioni giurisprudenziali che, se forse giustificate in assenza di una base legale, non si giustificano più una volta che intervenga un’esplicita disciplina normativa, ritenuta conforme al diritto europeo e alla Costituzione, che viene a costituire la base legale espressa della fattispecie in questione.

La fattispecie di cui al predetto art. 42-bis è evidentemente delineata in termini di potere-dovere: non implica certo che l’Amministrazione debba necessariamente procedere all’acquisizione del bene, ma impone che essa eserciti doverosamente il potere di valutare se apprendere il bene definitivamente o restituirlo al soggetto privato, secondo una concezione di potere-dovere, o doverosità di certe funzioni, che è nota da tempo nel tessuto del diritto amministrativo e che discende dai noti principi di imparzialità e buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.).

Già l’art. 43, poi dichiarato incostituzionale, peraltro, aveva consapevolmente introdotto nel sistema norme di chiusura, volte ad attribuire all’autorità amministrativa il potere di dare a regime una soluzione al caso concreto quando gli atti del procedimento divengano inefficaci per decorso del tempo o siano annullati dal giudice amministrativo, consentendo ‘una legale via d’uscita per gli illeciti già verificatisi’ (Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4203; Sez. IV, 15 settembre 2014, n. 4696): analoghe considerazioni valgono, dunque, per l’art. 42-bis che ne ha ereditato lo scopo e la funzione.

  1. Ad avviso dell’Adunanza, dunque, per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bis una rigorosa applicazione del principio di legalità, in materia affermato dall’art. 42 della Costituzione e rimarcato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, richiede una base legale certa perché si determini l’effetto dell’acquisto della proprietà in capo all’espropriante. E se la norma non prevede alcun riferimento a un’ipotesi di rinuncia abdicativa – che, peraltro, così delineata, avrebbe tutti i caratteri strutturali e gli effetti di una rinuncia traslativa- è stato per converso introdotto nell’ordinamento una disciplina specifica e articolata che attribuisce all’amministrazione una funzione autoritativa in forza della quale essa può scegliere tra restituzione del bene o acquisizione della proprietà nel rispetto dei requisiti sostanziali e secondo le modalità ivi previsti. Nessuna norma attribuisce per contro al soggetto espropriato, pur a fronte dell’illegittimità del titolo espropriativo, un diritto, sostanzialmente potestativo, di determinare l’attribuzione della proprietà all’amministrazione espropriante previa corresponsione del risarcimento del danno.

Inoltre, poiché l’art. 42-bis dispone che il titolo di acquisto possa essere l’atto di acquisizione (espressione di una scelta dell’autorità), si ritiene che non si possa attribuire alcun rilievo a tal fine a un atto diverso, vale a dire al successivo atto di liquidazione del danno, peraltro emanato in esecuzione di una sentenza; in altre parole, né dall’art. 42-bis né da altra norma può ricavarsi l’attribuzione dell’effetto giuridico di rinuncia abdicativa alla fattispecie complessa derivante dalla coesistenza della sentenza di condanna e dell’atto di liquidazione del danno.

Invero, per l’art. 42-bis l’autorità può acquisire il bene con un atto discrezionale, in assenza del quale scattano gli ordinari rimedi di tutela, compreso quello restitutorio, non residuando alcuno spazio per giustificare la perdurante inerzia dell’amministrazione, che non solo apprende in modo illecito il bene del privato, ma che attraverso una propria omissione (non esercitando il potere all’uopo previsto dalla legge) finirebbe per ottenere la proprietà del bene stesso ancora una volta al di fuori delle procedure legali previste dall’ordinamento.

La scelta, di acquisizione del bene o della sua restituzione, va effettuata esclusivamente dall’autorità (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all’esito del giudizio di cognizione o del giudizio d’ottemperanza, ai sensi dell’art. 34 o dell’art. 114 c.p.a): in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alle responsabilità dell’autorità individuata dall’art. 42-bis.

Pertanto, il giudice amministrativo, in caso di inerzia dell’Amministrazione e di ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., può nominare già in sede di cognizione il commissario ad acta, che provvederà ad esercitare i poteri di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327-2001 o nel senso della acquisizione o nel senso della restituzione del bene illegittimamente espropriato.

Qualora, invece, sia invocata solo la tutela (restitutoria e risarcitoria) prevista dal codice civile e non si richiami l’art. 42-bis, il giudice deve pronunciarsi tenuto conto del quadro normativo sopra delineato e del carattere doveroso della funzione attribuita dall’articolo 42bis all’amministrazione.

Non sarebbe peraltro ammissibile una richiesta solo risarcitoria, in quanto essa si porrebbe al di fuori dello schema legale tipico previsto dalla legge per disciplinare la materia ponendosi anzi in contrasto con lo stesso. Il che non significa che il giudice possa nondimeno, ove ne ricorrano i presupposti fattuali, accogliere la domanda.

A ben vedere, infatti, la domanda risarcitoria, al pari delle altre domande che contestino la validità della procedura espropriativa, consiste essenzialmente nell’accertamento di tale illegittimità e nella scelta del conseguente rimedio tra quelli previsti dalla legge. È infatti la legge speciale, nel caso di espropriazione senza titolo valido, a indicare quali siano gli effetti dell’accertata illegittimità: il trasferimento non avviene per carenza di titolo e il bene va restituito. La restituzione può essere impedita dall’amministrazione, la quale è tenuta, nell’esercizio di una funzione doverosa (e non di una mera facoltà di scelta) a valutare se procedere alla restituzione del bene previa riduzione in pristino o all’acquisizione del bene nel rispetto di tutti i presupposti richiesti dall’articolo 42 bis e con la corresponsione di un’indennità pari al valore del bene maggiorato del 10 per cento (e quindi con piena e integrale soddisfazione delle pretese dell’espropriato).

Ad ogni modo, l’ordinamento processuale amministrativo offre un adeguato strumentario per evitare, nel corso del giudizio, che le domande proposte in primo grado, congruenti con quello che allora appariva il vigente quadro normativo e l’orientamento giurisprudenziale di riferimento assurto a diritto vivente, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale vigente al momento della decisione della causa in appello, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 Cod. proc. amm. o l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in tutti i casi previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d’ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, Cod. proc., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali.

Resta poi fermo che la qualificazione delle domande proposte in giudizio passa attraverso l’interpretazione dei relativi atti processuali, rimessa al giudice investito della decisione della controversia nel merito.

  1. Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, deve dichiararsi il seguente principio di diritto:

– per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bis TUEs., l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva e la rinuncia abdicativa non può essere ravvisata.

La causa va quindi rimessa alla Sezione semplice di competenza (Quarta Sezione) per la decisione dell’appello.

Spese al definitivo.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede di Adunanza Plenaria,

Dichiara il seguente principio di diritto:

– per le fattispecie disciplinate dall’art. 42-bis TUEs., l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva e la rinuncia abdicativa non può essere ravvisata.

Rimette gli atti alla Quarta Sezione per l’ulteriore corso della causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Sergio Santoro, Presidente

Giuseppe Severini, Presidente

Luigi Maruotti, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Marco Lipari, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere, Estensore

Oberdan Forlenza, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 20 GEN. 2020.

 

CORRADO BRANCATI © Copyright Giuffrè Francis Lefebvre S.p.A. 2020 18/02/2020

 

 

Senza titolo

Svalutazione di abitazione – un altro successo

Da 6000 euro a 683.000 euro

La vicenda tra le sue origini nel 2008, quando Autostrade per l’Italia spa effettuava l’esproprio di circa 2000 mq di terreno agricolo per la realizzazione della terza corsia dell’Autostrada A 14, nella zona di Ancona.

Peccato che l’esproprio determinasse l’avvicinamento dell’Autostrada alla palazzina in cui abitavano 3 nuclei familiari, fino a lambire il fabbricato.

Nonostante l’evidenza del fatto Autostrade per l’Italia spa rifiutava di riconoscere ogni svalutazione dell’immobile, proponendo unicamente il pagamento del valore agricolo del terreno espropriato.

I proprietari, assistiti dalla nostra associazione, rifiutavano la proposta dell’indennità effettuata da Autostrade per l’Italia ed iniziavano un percorso che portava prima alla nomina di un collegio arbitrale e poi ad un giudizio in Corte di Appello.

Oggi, finalmente, la vicenda arriva al termine ed i proprietari possono incassare la somma complessiva di 683.000 euro, contro i 6000 euro offerti da Autostrade

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Il provvedimento di acquisizione sanante: la comunicazione di avvio del procedimento

Il provvedimento di acquisizione sanante, come qualsiasi procedimento amministrativo, è soggetto alla normativa di cui all’art. 7 l. 241/1990. La pubblica amministrazione che quindi intenda emettere l’atto, deve far precedere l’adozione del provvedimento da una comunicazione di avvio del procedimento.

Ai sensi dell’art. 7 il soggetto controinteressato potrà quindi presentare le sue osservazioni, cui la pubblica amministrazione dovrà dare risposta, eventualmente anche all’interno del medesimo provvedimento acquisitivo.

La necessità di comunicare l’avvio del procedimento è riconosciuta dalla giurisprudenza. Si legga:

 

 

Cassazione civile sez. un., 06/02/2019, n.3517: “Il provvedimento di acquisizione sanante, disciplinato dall’art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, non può sottrarsi all’applicazione delle generali regole di partecipazione del privato al procedimento amministrativo, sicché, per garantire l’effettiva comparazione degli interessi contrapposti richiesta dalla norma in questione, il privato deve essere sempre posto in grado di attuare il proprio ruolo partecipativo, eventualmente facendo valere l’esistenza delle “ragionevoli alternative” all’adozione dell’annunciato provvedimento acquisitivo, prima fra tutte la restituzione del bene.

 

 

La sentenza evidenzia come l’obbligo informativo rivesta particolare importanza alla luce dell’obbligo di valutare le differenti ragionevoli alternative all’emanazione del provvedimento, valutazione imposta dall’art. 42 bis dpr 327/2001. Ciò evidentemente anche alla luce della valutazione dei differenti interessi in conflitto imposta dal primo comma della normativa, ovvero l’interesse pubblico al mantenimento dell’opera, e l’interesse del privato a veder tutelato il proprio diritto di proprietà. Né occorre dimenticare che il comma 4° della norma, impone l’esistenza di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico” che giustifichino il provvedimento, l’esistenza delle quali potrà essere chiaramente posta in dubbio nelle osservazioni conseguenti alla comunicazione di avvio del procedimento.

Tali osservazioni peraltro, potranno sicuramente soffermarsi anche sulla valutazione del valore di indennizzo, considerato il fatto che il provvedimento acquisitivo deve procedere anche all’indicazione della somma offerta